Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2152/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2152/15

Sentencja

1 Dnia 26 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T., M. T. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 168/15 w sprawie ze skargi M. T., M. T. i M. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 168/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. T., M. T. i M. T. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej organ II instancji, organ odwoławczy albo Wojewoda) z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

3 Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:

4 Starosta Limanowski decyzją z [...] października 2014 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. .W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "[...]" pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, p. pożarową, kanalizacji sanitarnej, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, oddymiania, odgromową wraz z infrastrukturą techniczną, tj.: przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, przebudową odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową odcinka linii kablowej telekomunikacyjnej, utwardzeniem terenu na działkach ewid. nr: [...],[...],[...],[...],[...] obr. ewid. [...] w L. oraz na działce ewid. nr [...] w obr. ewid. [...] w L.

5 Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

6 Wojewoda Małopolski uzasadniając niniejszą decyzję wskazał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki. Zdaniem Wojewody, zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa. Ponadto spełniał on wymagania ochrony środowiska, warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany został ponownie uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a inwestor załączył do akt sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda stwierdził, że warunki dotyczące nieprzesłaniania i niezacieniania budynku na działce nr [...] również zostały spełnione. Organ odwoławczy ustalił, że projekt budowlany został uzgodniony i ma niezbędne opinie oraz sprawdzenia. Do projektu budowlanego załączono opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego oraz projekt geotechniczny. Zdaniem Wojewody, projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją był kompletny i spełniał wymogi przepisów prawa, a zarzuty podniesione w odwołaniu okazały się bezzasadne, dlatego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

7 Powyższą decyzję pismem z [...] stycznia 2015 r. skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

8 W odpowiedzi na skargę z dnia 4 lutego 2015 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania M. i P. W. wnieśli o oddalenie skargi.

9 Wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że zarzuty skarżących koncentrują się na dwóch powiązanych ze sobą zagadnieniach: usytuowania budynku w granicy z działką skarżących oraz zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli również kwestię potencjalnego zagrożenia ze strony inwestycji względem potoku przepływającego pod jej terenem.

10 W odniesieniu do pierwszego zarzutu WSA wyjaśnił, że możliwość usytuowania projektowanego budynku w granicach działki jest dopuszczona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, dalej rozporządzenie), a wymagane w nim warunki zawarte w § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 oraz w § 272 ust. 3 zostały spełnione.

11 Sąd I instancji nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu, że organy prowadzące postępowanie nie rozważyły, czy usytuowanie projektowanego budynku w granicy działki nie narusza praw skarżących oraz czy nie istnieje możliwość innego, mniej ingerującego w ich interesy usytuowania budynku. W jego ocenie organ odwoławczy dokonał sprawdzenia warunków, określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pr.bud., i był na mocy art. 35 ust. 4 pr.bud. zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji. W działaniach tych nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania (7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia okoliczności sprawy) ani też przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia.

12 WSA za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wskazał, że wejście na nieruchomość skarżących w celu wykonania robót budowlanych było przedmiotem rozważań organu I instancji w decyzji z dnia [...] października 2014 r.

13 Co do zarzutu skarżących dotyczących niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa, WSA wyjaśnił, że warunkiem realizacji inwestycji było nieprzekraczanie przeważających w sąsiedztwie istniejących gabarytów wysokościowych oraz nienaruszanie praw osób trzecich. Warunki te zostały spełnione, zarówno co do przeznaczenia budynku, jak i nienaruszania praw osób trzecich, w tym skarżących. Kąt nachylenia połaci dachowej do 30 stopni dla planowanej inwestycji jest, zdaniem WSA, zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia potoku płynącego w kanale zakrytym była przedmiotem rozważań w decyzji, bowiem warunki hydrogeologiczne zostały opisane i przeanalizowane w ekspertyzie rzeczoznawcy.

14 Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli ten wyrok w całości, powołali się na przepisy art. 173 § 1 oraz 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

15 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.

16 a) niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 pr.bud., poprzez przyjęcie, że decyzja wydana przez organ II instancji jest zgodna z przepisami prawa, podczas gdy analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], jednoznacznie wskazuje na niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwałą nr XXXIII/199/2004 Rady Miasta Limanowa z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla ,, [...]’’ w zakresie:

17 - błędnej kwalifikacji zamierzenia budowlanego objętego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., jako element zabudowy zwartej, a tym samym uznanie, iż planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

18 - błędnego przyjęcia, iż kąt nachylenia połaci dachowych wynoszących dla planowanej inwestycji 30° jest zgodny z dopuszczalnym kątem nachylenia dachów ustalonego dla kategorii "innych budynków’’ pozwalającego na realizację dachów spadzistych od 35 do 45°;

19 - w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów, skarżący kasacyjnie z ostrożności procesowej podnieśli, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2015 r. został wydany z naruszeniem następujących przepisów:

20 b) niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że działanie organów administracji publicznej, które polegało wyłącznie na zweryfikowaniu dopuszczalności umiejscowienia planowanej inwestycji w granicy działki były czynnościami wystarczającymi do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalona linia orzecznicza, zgodnie z którą zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczający usytuowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego po granicy działki powinien być traktowany jako wyjątek od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, stąd dopuszczalność zastosowania tego wyjątku powinna zostać potwierdzona okolicznościami, do których zaliczają się ograniczona możliwość zabudowy konkretnej nieruchomości, która z uwagi na powierzchnię może zostać zabudowana wyłącznie bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością;

21 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:

22 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja Wojewody została wydana z pominięciem rozważań dotyczących alternatywnego usytuowania obiektu budowlanego na nieruchomości Inwestora i bez podjęcia próby odpowiedzi na pytanie czy usytuowanie obiektu budowlanego w granicy nieruchomości skarżących nie narusza przysługujących im uprawnień.

23 Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

24 W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy na prawach strony – M. i P. W. wnieśli o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

27 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

28 W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem.

29 Za bezzasadny należało uznać zarzut błędnej kwalifikacji zamierzenia budowlanego jako elementu zabudowy zwartej. Planowana inwestycja została w sposób poprawny zakwalifikowana przez organy administracji publicznej jako zabudowa zwarta, zgodnie z definicją wyrażoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jedna ze ścian budynku zlokalizowana jest w granicach działek, a na działkach sąsiednich występuje zabudowa. Dodatkowo jest to obiekt narożny zlokalizowany na skrzyżowaniu ciągów komunikacyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać za całkowicie nieuzasadnioną interpretację definicji zabudowy zwartej przedstawioną w skardze kasacyjnej.

30 Skarżący dokonali również niepoprawnej analizy planu miejscowego w zakresie dopuszczalnego nachylenia połaci dachowej. Zamierzoną inwestycję należało uznać za mieszczącą się w kategorii tzw. pozostałej zabudowy, dla której kąt nachylenia połaci dachowej ma ustaloną górną granicę, tj. do 45°. Nie ma przy tym ustalonej dolnej granicy nachylenia. Wskazanie skarżących jakoby dolna granica wynosiła 35° nie znajduje potwierdzenia w przepisie planu miejscowego, który dopuszcza możliwość realizacji dachów mansardowych o kącie nachylenia połaci poniżej 35° i powyżej 50° niezależnie od ustaleń szczegółowych planu miejscowego, na co słusznie wskazał sąd I instancji. W niniejszej sprawie zaprojektowano dach wielospadowy, przy czym główny dach nawiązuje do dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci dachowych 30°.

31 Zarzut skarżących dotyczący postępowania organów administracji publicznej również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Słusznie WSA wskazał, że uprawnienia skarżących wywodzone z art. 5 ust. 1 pkt. 9 pr.bud. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia należało porównać z treścią art. 35 ust. 4 pr.bud. Oznacza to, że w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr.bud., właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

32 Konfrontując ze sobą wymienione przepisy należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że na skutek wyjątku zawartego w § 12 ust. 2 rozporządzenia nie ma bezwzględnego zakazu budowy w granicy nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sprawie taka możliwość wynika wprost z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżących na skutek umiejscowienia planowanej inwestycji w granicy działki trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie wskazali jakie obiektywne naruszenie ich prawa własności ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący powinni byli wskazać, jakie obiektywne okoliczności będące skutkiem wydania pozwolenia na budowę uzasadniałyby odmowę skorzystania z wyjątku zawartego w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Fakt, że mogli na każdym etapie postępowania wypowiedzieć się co do materiału zgromadzonego w sprawie oraz przedstawić obiektywne okoliczności potwierdzające możliwość naruszenia ich praw skutkowały przyjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie doszło do obiektywnego naruszenia praw skarżących na skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, a zarzut o wyłącznym zweryfikowaniu przez organy dopuszczalności umiejscowienia planowanej inwestycji w granicy działki należało uznać za bezzasadny.

33 Należy w tym kontekście również wskazać, że słusznie w orzecznictwie przyjmuje się, że szeroka ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 402/10).

34 Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że organy były zobligowane do weryfikacji wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr.bud., a po stwierdzeniu ich spełnienia nie mogły odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 35 ust. 4 pr.bud.

35 Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania, na które wskazują skarżący, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji słusznie przyjął, że organy administracji publicznej obu instancji dokonały analizy sprawy w zakresie zarzutów o możliwości alternatywnego usytuowania zamierzenia budowlanego w sposób właściwy. Stąd też i ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

36 W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.