Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., II OSK 2132/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., II OSK 2132/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C., K. I., T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 293/12 w sprawie ze skargi R. C., K. I., T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z [...] grudnia 2011r. znak [...] 3 zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz R. C., K. I., T. W. 1300 (tysiąc trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 293/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę R. C., K. I., T. W. na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

3 Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Starosta Powiatu G., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po rozpatrzeniu zgłoszenia K. I., R. C. oraz T. W. z dnia 16 listopada 2011 r., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania obudów studni o wydajności 5 m³ na dobę i głębokości do 30 m w miejscowości R. gm. T., na działkach o numerach geodezyjnych [...],[...] i [...] w obrębie [...].

4 W uzasadnieniu Starosta wskazał, że dla obszaru w granicach, którego znajdują się działki nr [...], [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] sierpnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwany dalej "planem miejscowym". Zdaniem Starosty wykonanie przedmiotowych obiektów narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wprowadzonego nakazu zaopatrzenia nieruchomości z całego obszaru opracowania w wodę z ujęć komunalnych.

5 Starosta wyjaśnił również, że dołączone do zgłoszenia dokumenty świadczące o braku możliwości przyłączenia ww. działek do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, nie wykluczają stosowania zapisów planu miejscowego. Nadto dodał, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji T. Spółka z o.o. nie widzi przeszkód w budowie tych sieci ze środków własnych właścicieli działek. Oznacza to, że jest możliwość przyłączenia ww. działek do właściwych sieci, tyle że ze środków własnych zainteresowanych.

6 Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. I., R. C. oraz T. W..

7 Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

8 W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z treści § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego wynika, że dla całego obszaru objętego planem w § 8 ustalone zostały zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Natomiast z treści § 5 ust. 1 pkt 1 wynika, że ustalone zostały zasady ochrony środowiska poprzez realizację i rozbudowę systemu gospodarki wodno-ściekowej o wysokim stopniu sprawności, działającej w ramach rozwiązań systemowych gminy.

9 W ocenie organu odwoławczego zapisy planu miejscowego przewidują możliwość zaopatrzenia w wodę terenów objętych miejscowym planem (m.in. działek wskazanych w zgłoszeniu z dnia 16 listopada 2011 r.), z ujęcia komunalnego w Mrzeżynie, a jedynymi możliwymi odstępstwami są wymienione w § 8 pkt 6 i 7 planu miejscowego sytuacje dotyczące korzystania ze studni. Plan miejscowy zawiera normy jednoznacznie regulujące zaopatrzenie w wodę, nie przewidując tzw. regulacji tymczasowych umożliwiających odstępstwo od ustaleń, poza ww. sytuacjami.

10 Dalej Wojewoda podał, że załączone przez inwestorów pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji T. Sp. z o.o. (znak: [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) wskazuje, że na wysokości działki nr [...] (jednej z działek objętych zgłoszeniem) brak jest rozdzielczej sieci wodociągów i sieci kanalizacyjnej, do której można byłoby przyłączyć przedmiotową nieruchomość. Jednakże w piśmie tym wskazano na możliwość dostawy wody i odprowadzania ścieków poprzez zaprojektowanie i wykonanie sieci wodociągowej, przyłącza wodociągowego, sieci kanalizacji sanitarnej, przepompowni wewnętrznej. Istnieje w związku z tym możliwość przyłączenia przedmiotowych działek do sieci wodnej i kanalizacji sanitarnej. W tej sytuacji Wojewoda nie zgodził się z zarzutami inwestorów, jakoby wydany przez Starostę G. sprzeciw z dnia [...] grudnia 2011 r. mógł doprowadzić do pozbawienia inwestorów możliwości korzystania z nieruchomości w sposób przewidziany w planie.

11 Odnosząc się do zarzutu odwołania, przyjęcia przez Starostę G. zgłoszenia z lipca 2011 r., Wojewoda wyjaśnił, że zgłoszenie to dotyczy innej nieruchomości, objętej zapisami odrębnego planu miejscowego i nie może stanowić wykładni w rozpatrywanej sprawie.

12 Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. I., R. C. oraz T. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

13 Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zamierzona przez skarżących budowa studni narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

14 Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli w niniejszej sprawie oraz art. 11 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności związanych z brakiem sprzeciwu względem budowy studni u innego mieszkańca tej samej miejscowości.

15 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 293/12, oddalając skargę przywołał treść § 8 oraz ustaleń szczegółowych dla terenu o symbolu 111 MP. Sąd wskazał, że z zapisów planu miejscowego wynika, że infrastruktura techniczna dla obsługi mających powstać pensjonatów waz z funkcją mieszkalną, odbywać się będzie poprzez projektowane uzbrojenie terenu z przyległych dróg. Ustalenia planu nie dopuszczają żadnych odstępstw od tego wymogu, ani rozwiązań tymczasowych. Tymczasem planowana przez skarżących inwestycja, wbrew temu co wynika z ustaleń planu miejscowego, przewiduje pobór wody z ujęcia wód podziemnych, a nie z sieci wodociągowej.

17 W ocenie Sądu I instancji organy w sposób prawidłowy uznały, że planowane przez skarżących roboty budowlane polegające na wykonaniu obudów studni o wydajności 5 m³ na dobę i głębokości do 30 m, naruszają ustalenia § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ustalenia szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości R. od M. do granicy portu w D. dotyczące infrastruktury technicznej. Sąd wskazał, że nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 28/09, na który skarżący powołują się w treści skargi.

18 Zdaniem Sąd organy dokonały prawidłowej interpretacji zapisów planu, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 11 K.p.a., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 36 i art. 124 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) są chybione.

19 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli K. I., R. C. oraz T. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie zwrotu skarżącym kosztów postępowania kasacyjnego.

20 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi podczas gdy zaskarżona decyzja narusza art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego.

21 Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

22 - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien zostać zastosowany, ponieważ w niniejszej sprawie zgłoszenie skarżących nie naruszało postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

23 - art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w związku z jego treścią nie zachodzi potrzeba dokonania interpretacji przepisów Konstytucji,

24 - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

26 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

27 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

28 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

29 Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

30 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można dopatrzeć się naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji wziął pod uwagę wyłącznie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, którym mógł stanowić podstawę do sformułowania określonej oceny merytorycznej, która w niniejszej sprawie sprowadzała się do dokonania odpowiedniej wykładni postanowień planu miejscowego.

31 Z tego względu należało przejść do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia norm prawa materialnego.

32 Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym z prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią doskonały przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze – wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie – co najistotniejsze w niniejszej sprawie, być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie zakazy nie mogą być domniemywane. Ich obowiązywanie nie może być zależne od interpretacji organu administracji, a z takim wadliwym działaniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

33 Z powyższego wynika, że choć w ramach władztwa planistycznego gminy mieści się uprawnienie do stanowienia określonych nakazów wynikających z przepisów prawa, jednak to na organie stanowiącym gminy ciąży obowiązek wyraźnego sformułowania zakazu. W niniejszej sprawie takiego wyraźnego zakazu dotyczącego budowy studni postanowienia planu nie przewidują.

34 Odnosząc się do postanowień szczegółowych planu miejscowego dla terenu o symbolu 111 MP wskazania wymaga, że plan ten nie przewiduje ustaleń w zakresie ochrony środowiska, które z reguły wiążą się przecież z wprowadzeniem zakazów zabudowy z uwagi na potrzebę ochrony środowiska. W postanowieniach ogólnych planu miejscowego, tj. w § 5 ust. 1 pkt 1 mówi się o realizacji i rozbudowie systemu gospodarki wodno-ściekowej o wysokim stopniu sprawności, działającej w ramach rozwiązań systemowych gminy. Jak wynika zaś z oświadczenia Zakładu Wodociągów i Kanalizacji T. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2011 r., wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodnych nie przewiduje budowy sieci wodociągowej, do której można byłoby przyłączyć nieruchomość inwestorów w niniejszej sprawie. Oznacza to, że w związku z § 8 planu miejscowego nie można wywieść, że dla planowanej inwestycji zachodzi wymóg "zaopatrzenia w wodę z ujęcia komunalnego w M.". Skoro plan miejscowy jednoznacznie wskazuje, że m.in. sieć wodociągowa ma działać w ramach rozwiązań systemowych gminy, a jak wynika z akt sprawy obowiązujący plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodnych takich rozwiązań nie przewiduje w stosunku do nieruchomości inwestorów, to z postanowień planu miejscowego w żaden sposób nie można wywieść istniejącego zakazu zaopatrzenia nieruchomości z ujęcia przydomowego lub warunku planu nakazującego zaopatrzenie nieruchomości w wodę z sieci miejskiej. W niniejszej sprawie o takim wymogu lub zakazie można by mówić, w sytuacji gdy gmina umożliwiłaby jego spełnienie poprzez umieszczenie sieci wodociągowej w planie rozwoju i jej realizacji, co de facto dałoby inwestorom możliwość przyłączenia ich nieruchomości do takiej sieci.

35 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że interpretacja planu miejscowego zastosowana przez organy obu instancji i zaaprobowana przez Sąd I instancji prowadzi do sprzeczności między brzmieniem § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, a § 8 tegoż planu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że interpretacja planu miejscowego zastosowana w niniejszej sprawie narusza bezwzględnie i powszechnie obowiązujący przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym w razie braku warunków przyłącza sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków.

36 Z powyższego wynika, że obowiązujące przepisy powszechnie obowiązującego prawa wespół z postanowieniami planu miejscowego nie określają bezwzględnego nakazu zaopatrzenia budynku w wodę z sieci miejskiej, jak i zakazu budowy studni. Z tego względu strona skarżąca kasacyjnie trafnie podniosła zarzut dotyczący naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz właściwa interpretacja ustaleń planu miejscowego – nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia, że roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

37 W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

38 O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a.