Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., II OSK 2112/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., II OSK 2112/10

Sentencja

1 Dnia 25 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J.-D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 143/10 w sprawie ze skargi K. J.-D. i A. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 143/10, oddalił skargę K. J. – D. i A. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

3 Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy decyzją z dnia

5 [...] sierpnia 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał K. J. – D. i A. D., właścicielom działki nr [...] w Z. gmina Z., rozbiórkę zbiornika wodnego usytuowanego na ich działce, jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...].

6 Postanowieniem z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 76/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę K. J. – D. i A. D. na powyższą decyzję, a orzeczenie to uprawomocniło się.

7 Upomnieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy wezwał zobowiązanych K. J. – D. i A. D. do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], a w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2006 r. organ ten ustalił, że zobowiązani nie wykonali w całości obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, dokonali jedynie zasypania miejsca poboru wody i rozebrali rurociąg zasilający zbiornik, w wyniku czego poziom wody w zbiorniku obniżył się o około 35 cm. Potwierdziła to dalsza kontrola z dnia 30 stycznia 2007 r.

8 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy w dniu [...] stycznia 2007 r. wystawił tytuły wykonawcze nr [...] (dot. A. D.) i nr [...] (dot. K. J.-D.), a następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł. Na skutek zarzutów wniesionych przez K. J. – D. i A. D. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. oddalił te zarzuty. W wyniku zażaleń zobowiązanych od wymienionych postanowień Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił jednak zarówno postanowienie oddalające zarzuty uznając, że zobowiązani częściowo wykonali obowiązek nałożony ostateczną decyzją, jak i w konsekwencji postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania.

9 W czasie przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2007 r. kolejnej kontroli stwierdzono, że zobowiązani w dalszym ciągu nie wykonali w całości orzeczonego nakazu rozbiórki zbiornika wodnego, stąd upomnieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy wezwał zobowiązanych do wykonania pozostałej części obowiązku. W dniu 27 lipca 2007 r. organ egzekucyjny stwierdził, że płyty betonowe usunięte zostały ze skarp brzegowych i ułożone na dnie zbiornika. Zbiornik jednak nie został zasypany, a jego kształt czaszy nie uległ zmianie.

10 Mając na uwadze zmianę stanu faktycznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy w dniu [...] lipca 2007 r. po raz kolejny wystosował do obu zobowiązanych upomnienie nr [...], a po ustaleniu w trakcie kontroli w dniu 24 sierpnia 2007 r., że od czasu poprzedniej kontroli zobowiązani nie wykonali dalszych robót rozbiórkowych, w dniu [...] lipca 2007 r. wystawił tytuły wykonawcze nr [...] (dot. A. D.) i nr [...] (dot. K. J.-D.).

11 Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] powołując przepisy art. 119, art. 122 § 4 i art. 121 § 2 w związku z art. 121 § 5 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

12 w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył solidarnie na K. J.-D. i A. D. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 4900 zł i wezwał ich do wykonania obowiązku wskazanego w w/w tytułach wykonawczych podając, że w przypadku niewykonania tego obowiązku w terminie 90 dni od daty doręczenia postanowienia orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że podstawą prawną obowiązku nałożonego na zobowiązanych jest ostateczna decyzja wydana w oparciu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zatem wobec treści art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawie zastosowanie miał art. 121

13 § 2 tej ustawy. Uzasadniając wysokość orzeczonej grzywny organ pierwszej instancji podniósł, że grzywna ta zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jednorazowa, przy czym organ wziął pod uwagę charakter oraz wielkość zrealizowanej inwestycji w warunkach "czystej samowoli budowlanej", a także fakt, że zobowiązani wykonali nieznaczną część nałożonego na nich obowiązku. Nadmienił przy tym, że w przypadku naliczenia grzywny na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynosiłaby ona 200.000 zł. Zaznaczył również, że nie miał prawnych możliwości ustalenia sytuacji materialnej zobowiązanych, bowiem art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest wystarczającą (samoistną) podstawą prawną do uzyskania informacji o ich stanie majątkowym.

14 Organ egzekucyjny podkreślił następnie, że prowadzona egzekucja dotyczy części pozostałego do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego zbiornika, albowiem nie został on w całości wykonany. W ocenie organu samo rozebranie części kanału zasilającego przedmiotowy zbiornik wodny, zdjęcie umocnień brzegowych oraz obniżenie lustra wody nie jest wykonaniem obowiązku rozbiórki. Zaznaczył, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem wykonawczym w stosunku do przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem prawomocnej decyzji, z której wynika nakaz administracyjny. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

15 Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K. J.-D. i A. D..

16 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zawiesił postępowanie zażaleniowe w powyższej sprawie, albowiem K. J.-D. i A. D. w dniu 24 października 2007 r. wystąpili z podaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...].

17 Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał swoją decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 999/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. – D. i A. D. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 34/09 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., a skargę kasacyjną wniesioną przez K. J.-D. i A. D. oddalił wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r.

18 W tej sytuacji postanowieniem z dnia 29 września 2009 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu podjął zawieszone postępowanie, następnie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W dniu 27 listopada 2009 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę i ustalił, że stan obiektu nie zmienił się od ostatniej kontroli z dnia 24 sierpnia 2007 r.

19 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że czynności, które zobowiązani podjęli przed doręczeniem im upomnienia przedegzekucyjnego oraz tytułów wykonawczych, obejmujące w ostatnim etapie usunięcie ze skarp brzegowych płyt betonowych i ich ułożenie na dnie zbiornika oraz wypompowanie wody ze zbiornika, nie doprowadziło do całkowitego wykonania egzekwowanego obowiązku polegającego na rozbiórce zbiornika wodnego. W ocenie organu odwoławczego wykonanie przedmiotowego obowiązku oprócz rozbiórki wyżej wymienionych urządzeń towarzyszących oznacza również zasypanie zbiornika wodnego. Organ pierwszej instancji słusznie zastosował art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wymierzając grzywnę dokonał jej miarkowania (nie nałożył jej w maksymalnej wysokości), działając w sposób racjonalny i proporcjonalny. Wskazał również, że argumenty zażalenia dotyczące poprawności decyzji organów nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki zbiornika wodnego, wykraczają poza zakres postępowania egzekucyjnego.

20 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu złożyli K. J. – D. i A. D.. Wnosząc o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r., skarżący podnieśli zarzuty:

21 - niewłaściwego zastosowania art. 52 i powołanych w jego treści przepisów art. 48, 49 b, 50 a i 51 ustawy - Prawo budowlane, a w szczególności przepisów art. 2 i 3 oraz art. 28 tej ustawy w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz utrzymującej ją decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. Wskazując, że przepisy te stanowią podstawę prawną obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr 3 i Nr 4 oraz podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, w tym wezwania do wykonania przedmiotowego obowiązku, mimo że został on w całości wykonany, a zatem nie istnieje. Co oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w odniesieniu do stanu faktycznego oczywiście odmiennego od stanu rzeczywiście istniejącego;

22 - rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 Kpa oraz zasad ogólnych wynikających

23 z art. 6, art. 77 i art. 80 Kpa.

24 W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy była ocena zgodności z prawem postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] podjętego w postępowaniu egzekucyjnym, nie zaś kontrola decyzji podlegającej wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym.

26 Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

27 Przywołując treść art. 119, art. 121 § 1- 5, art. 125, art. 7 § 3 powyższej ustawy Sąd podkreślił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana, podlega przymusowemu wykonaniu. Wobec tego wszelkie argumenty skarżących kwestionujące zasadność nałożonego na nich ostateczną decyzją obowiązku nie mogły zostać uwzględnione zarówno w postępowaniu przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] sierpnia

29 2004 r., utrzymanej w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Zauważył także, że skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji, a zatem organ egzekucyjny wobec nieskuteczności upomnienia miał prawo – zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach rozdziału 2 działu III o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nałożyć na nich grzywnę w celu przymuszenia. Stosownie do treści ostatecznej decyzji skarżący byli bowiem obowiązani dokonać rozbiórki całego zbiornika wodnego szczegółowo opisanego w uzasadnieniu tej decyzji, zatem dokonanie rozbiórki urządzeń towarzyszących temu zbiornikowi nie jest całkowitym wykonaniem tej decyzji.

30 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały podjęte zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podnoszone zaś w skardze zarzuty w istocie nie odnoszą się do tych rozstrzygnięć, lecz do prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki, a więc pozostają poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie.

31 W odniesieniu do zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych

32 Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przed sądami administracyjnymi nie jest dopuszczalne przesłuchiwanie świadków, zaś treść akt administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] sierpnia 2004 r., Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. oraz akt sprawy zakończonej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 76/05 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

33 Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wnieśli K. J. – D. i A. D.. Powołując przepisy art. 3 § 1 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 -3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, a nadto art. 174 pkt 2 Ppsa wnoszący skargę kasacyjną postawili w niej zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania: art. 141 § 1 Ppsa w związku z art. 151 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa, art. 106 § 5 Ppsa w związku z art. 233 Kpc, art. 34 § 1 w związku z art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz "wadliwą ocenę naruszenia przez organ administracji publicznej (...) przepisów proceduralnych przy nieodpowiednim zachowaniu w efekcie kontroli w.w. norm postępowania, tj. art. 6, 7, 80 i 77 § 1 Kpa".

34 Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

35 Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę nie kierował się kryterium legalności i dokonał wadliwej oceny ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, a tym samym wadliwej oceny zastosowania przez ten organ przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 Kpa (zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 3 § 2-3 Ppsa).

36 Wskazał następnie, że Sąd nie odniósł się w całości do ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ wadliwie wobec pominięcia ustaleń odnoszących się do mapy stanowiącej załącznik do uchwały Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2003 r., Nr VII/51/03, oznaczenia WS – wody stojące, obrazującej powstałe w sposób naturalny oczko wodne. Tym bardziej, że na chwilę wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywał nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia 25 czerwca 2007 r., Nr VII/77/2007), z którego treści wynika, że działka nr 11/8 położona jest na terenie oznaczonym symbolami 28 MN oraz 51 Ws – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie zaś na terenie oznaczonym symbolem "RO". Teren ten położony jest w strefie "K", podlegającej zasadom ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. W szczególności jest to teren wód śródlądowych, wobec których obowiązuje nakaz ochrony. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną nie jest zatem do przyjęcia brak weryfikacji ustaleń w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Ustalenia Sądu mają charakter wybiórczy, nieobiektywny i jednostronny. Nadto Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi w powyższym przedmiocie (zarzut naruszenia art. 141 § 1 Ppsa w związku z art. 151 Ppsa).

37 W ocenie wnoszących skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności postępowania organu administracji publicznej ograniczając się jedynie do wybranych dowodów, przez co naruszył art. 134 § 1 Ppsa.

38 W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 5 Ppsa w związku z art. 233 Kpc autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną ocenę przez Sąd prawidłowości dokonania powyższych ustaleń przez organy obu instancji oraz niedostrzeżenie błędów proceduralnych (naruszenia art. 6, art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 Kpa). Zwrócił przy tym uwagę, że w przypadku tożsamości osoby wierzyciela i organu egzekucyjnego obowiązuje zasada wiążącego stanowiska wierzyciela, mającego prawny obowiązek dokonania oceny w odniesieniu do zarzutu, że egzekwowany obowiązek nie istnieje. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia w tym zakresie, gdyż organ zaniechał jednoznacznego udowodnienia, czy istniało już w spornym miejscu naturalne oczko wodne, podczas gdy istniało ono już w chwili zakupu przez K. J. – D. i A. D. tej działki. Nadto zaniechano jednoznacznego ustalenia czy istniała i na czym polegała ich ingerencja, zaś z zarzutów wyraźnie wynikało, że obowiązek nie istnieje (art. 34 § 1 w związku z art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

39 Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wskazane naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ukształtowały wydany w sprawie wyrok oddalający skargę. Wyjaśnił, że wadliwa ocena legalności kwestionowanych postanowień, tytułów wykonawczych, w tym i decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji polegała na pominięciu istotnych dowodów i zaniechaniu na ich podstawie ustaleń, stosownie do których zagłębienie terenu powstało w sposób naturalny, a K. J. – D. i A. D. podejmowali jedynie działania mające na celu utrzymanie ekosystemu, flory i fauny oraz poziomu wody powierzchniowej, wobec czego nie istniał jakikolwiek obowiązek rozbiórki zbiornika wodnego.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

41 Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją o podstawę naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa), co oznacza, że wobec braku przyczyn nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 Ppsa, sprawę niniejszą należało rozpoznać wyłącznie w granicach zakreślonych w tej skardze. Skarga kasacyjna nie jest jednak usprawiedliwiona.

42 Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest pierwszy z wyartykułowanych zarzutów, mianowicie naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2-3 Ppsa. Przede wszystkim stwierdzić przyjdzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu był sądem właściwym miejscowo i rzeczowo do rozpoznania w pierwszej instancji sprawy ze skargi skarżących na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, stosownie do § 1 pkt 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652 ze zm.). Zaskarżone postanowienie wydane zaś zostało przez organ odwoławczy w sprawie z zakresu egzekucji administracyjnej po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w tym przedmiocie. Autor skargi kasacyjnej w tym zakresie ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów bez przeprowadzenia rzeczowej argumentacji na poparcie zgłoszonego zarzutu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do tego zarzutu w szerszym zakresie. Z kolei zarzut rozpoznania sprawy i przeprowadzenia kontroli przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o inne kryterium niż legalności jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy oceniając, czy w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, poddał również kontroli zaskarżony akt z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, na które powołuje się zawarte w nim rozstrzygnięcie. Dokonał zatem Sąd pierwszej instancji kontroli sądowej w oparciu o kryterium wynikające z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy wynik dokonanej kontroli spełnia oczekiwania skarżących.

43 Wbrew zarzutowi wnoszących skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu sąd nie jest związany granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną), zawsze jednak jest związany granicami danej sprawy. Granice rozpoznawanej sprawy dotyczyły zaś postępowania egzekucyjnego, stąd Sąd nie mógł uczynić przedmiotem oceny wydanego aktu administracyjnego w sprawie innej niż ta, w której wniesiono skargę. Poza kontrolą sądową w rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie musiał więc pozostać materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych w postępowaniu rozpoznawczym zakończonym prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu (zbiornika wodnego). Do tego zaś zmierzają postawione zarzuty. Na tej podstawie należy stwierdzić, że błędny jest pogląd wnoszących skargę kasacyjną, że Sąd ograniczył swą kontrolę "jedynie do wybranych dowodów", skoro w granicach zakreślonych art. 134 § 1 Ppsa nie mógł poddać kontroli prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika wodnego.

44 Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 106 § 5 Ppsa w związku z art. 233 Kpc. Tak sformułowany zarzut mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby wykazane zostało, że zastosowane przez Sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dowodów były błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1576/04). Jednakże możliwość i dopuszczalność stosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sposób odpowiedni przepisów Kodeksu postępowania cywilnego poprzez odesłanie z art. 106 § 5 Ppsa uzależniona jest od uprzedniego dopuszczenia przez Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, a może to nastąpić jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem z przebiegu postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wynika, by Sąd ten dopuścił jakikolwiek dowód z dokumentu, a zatem w konsekwencji dokonał błędnej oceny wiarygodności i mocy dowodowej tego dokumentu. W świetle dotychczasowych rozważań nie sposób przyjąć, by konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przedstawionym w skardze była konieczna i niezbędna dla oceny zgodności z prawem postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Mapa nieruchomości, stanowiąca załącznik do uchwały Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2003 r. nr VII/51/03, była środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2004 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę zbiornika wodnego. Zwrócić należy uwagę, że zagadnienie istnienia "naturalnego oczka wodnego" było również przedmiotem rozważań w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trakcie kontroli legalności decyzji administracyjnej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika wodnego. Z kolei drugi z przywołanych środków dowodowych, tj. uchwała Rady Gminy Z. z dnia 25 czerwca 2007 r. nr VII/77/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie już po prawomocności decyzji o rozbiórce obiektu. Jakiekolwiek ustalenia planu miejscowego nie mogą stanowić podstawy do podważenia trafnego stanowiska, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wynika to zresztą z treści art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

45 Kolejny zarzut naruszenia art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest o tyle chybiony, gdyż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie zaś postanowienie organu wydane w następstwie złożenia przez zobowiązanych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zresztą wnoszący skargę kasacyjną nie twierdzą, nie wynika to również z akt sprawy, by w chwili wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia funkcjonowało w obrocie prawnym postanowienie organu egzekucyjnego o uznaniu zarzutów za zasadne. Odwoływanie się zaś do regulacji zawartej w art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (bez wskazania, o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi) nie może odnieść skutku z tej przyczyny, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość wierzyciela obowiązku i organu egzekucyjnego. Przepis art. 17 § 1 tej ustawy ma zastosowanie w przypadkach, gdy ustawa wyraźnie wymaga przedstawienia "stanowiska" innego podmiotu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

46 Ostatni z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest częściowo usprawiedliwiony. Pisemne motywy orzeczenia sądu odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia wówczas, gdy w sposób zwięzły przedstawiają stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że istotnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących, opisanych zresztą na str. 7-10 uzasadnienia, odstąpił również – przedstawiając stan sprawy – od wskazania wszystkich czynności egzekucyjnych sprzed wystawienia tytułów wykonawczych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr 3 i nr 4. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy. Jak już zauważono, kwestia mapy z 2003 r. i ustaleń planu miejscowego z 2007 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny winien koncentrować się nad ustaleniem, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym został wykonany przez zobowiązanych. Nieomówienie więc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyższej materii nie uprawnia więc wnoszących skargę kasacyjną do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji "w sposób wybiórczy, nieobiektywny i jednostronny" przeprowadził kontrolę w zakresie uzewnętrznionym w pisemnych motywach wyroku. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie każde naruszenie przepisów postępowania, ale tylko takie, które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy usprawiedliwia zarzut naruszenia przepisów postępowania. W przedmiotowej sprawie uchybienie przez Sąd pierwszej instancji proceduralnej normie art. 141 § 1 Ppsa we wskazanym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy.

47 Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.