Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 51/05 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 1282 (słownie: tysiąc dwieście osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 542 (słownie: pięćset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, ponieważ skarżąca, która wniosła odwołanie od decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku inwentarskiego murowanego, szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr 25 we wsi I., gmina N., nie jest stroną w tej sprawie.

3 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

4 Starosta H. jako organ pierwszej instancji, na wniosek inwestora A. H. udzielił pozwolenia na budowę (decyzją z dnia 18 listopada 2004 r.) budynku inwentarskiego (wolnostojącej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m3 i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m3 oraz zatwierdził projekt budowlany. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. W., podnosząc, iż jest właścicielką działki znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Wojewoda Podlaski umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, iż przeprowadzona analiza zgodności tej inwestycji z przepisami budowlanymi prowadzi do wniosku, że obszar oddziaływania tej inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącej, a wobec tego skarżąca nie jest stroną w tej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), co oznacza, że nie jest uprawniona do wniesienia odwołania i z tej przyczyny postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu.

5 Oddalając skargę J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tej sprawie, z uwagi na to, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem oddziaływującym na środowisko, został sporządzony w lipcu 2004 r. raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, w trybie art. 46 - 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), który został pozytywnie uzgodniony decyzją Starosty H. z dnia 12 sierpnia 2004 r. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ zgodnie z treścią raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a wobec tego skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzuty skarżącej dotyczące treści raportu mogły być podnoszone wyłącznie w postępowaniu dotyczącym tego raportu, zakończonym decyzją Starosty H. z dnia 12 sierpnia 2004 r. i nie mogą być podnoszone w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Nie podważa tego stanowiska okoliczność, iż skarżąca była stroną w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ w sprawie o pozwolenie na budowę ma zastosowanie szczególny przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa, kto, poza inwestorem, może być stroną w takiej sprawie, a więc przepis ten wyłącza stosowanie art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo określił obszar oddziaływania obiektów na podstawie przepisów z zakresu prawa budowlanego, mając na uwadze § 12 i 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877).

6 W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca J. W. przytoczyła jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 53 Prawa ochrony środowiska, a także art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 2 i 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, ponieważ jej nieruchomość, oznaczona jako działki nr 32/1 i nr 32/2 w R., znajduje się w odległości 6 m od nieruchomości inwestora A. H. i przedziela je droga polna. Wybudowanie tak dużej obory wraz ze zbiornikami na odchody zwierzęce i ścieki socjalno-bytowe oddziaływuje na jej nieruchomość, zwłaszcza w zakresie oddziaływania zapachów i substancji toksycznych. Zarzutów przeciwko ocenom zawartym w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko skarżąca nie mogła podnosić ponieważ została pozbawiona udziału w tym postępowaniu. Sąd odwołał się do tego raportu, jednakże nie wykluczył, iż realizacja inwestycji będzie wpływała na nieruchomość skarżącej. Interes prawny skarżącej w tej sprawie wynika zarówno z art. 28 K.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestycja, z uwagi na jej rodzaj, należy do inwestycji znacząco oddziaływujących na środowisko i nie jest trafna ocena, iż jej oddziaływanie ogranicza się do nieruchomości inwestora. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej oceny przebiegu postępowania administracyjnego i dokonanych przez organ ustaleń. Pozbawienie skarżącej prawa strony w tym postępowaniu narusza prawa konstytucyjne skarżącej, gdyż pozbawia możliwości ochrony jej własności.

7 Ze skargi kasacyjnej wynika, iż skarżąca zaskarżyła wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, a w szczególności trafne są zarzuty naruszenia przepisów art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

10 Przede wszystkim należy podnieść, iż to, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art.. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia bowiem przepis art. 28 K.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

11 Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Skarżąca słusznie podniosła w skardze kasacyjnej, iż odmowa przyznania jej statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

12 Sąd nie zwrócił należytej uwagi na to, iż w zaskarżonej decyzji jako jedyne uzasadnienie ustalenia, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, organ przyjął odległość obiektów budowlanych od granicy działki inwestora. Według organu, skoro zachowane są minimalne odległości dla tego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów. Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budowle rolnicze) i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska.

13 Skoro organ w zaskarżonej decyzji ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektów ograniczył wyłącznie do usytuowania obiektów ze względu na odległość do granicy działki inwestora, to Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do dokonywania własnych ustaleń obszaru oddziaływania tych obiektów ze względu na ochronę środowiska, z powołaniem się na raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ w ogóle nie wyznaczył terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie poddał tego raportu ocenie. Sąd rozpoznając skargę na decyzję nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń co do obszaru oddziaływania obiektu.

14 Obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącej. Z tego względu w przypadku budowy tego rodzaju obiektów wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Z tej przyczyny nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora.

15 W tym stanie rzeczy oddalenie skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, które zostało wszczęte na skutek wniesienia odwołania przez skarżącą, narusza przepisy art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

16 Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza ponowne rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu jednak rozstrzygnięć administracyjnych i orzeczeń sądowych, zapadłych po wydaniu zaskarżonej decyzji i zaskarżonego w tej sprawie wyroku, na które skarżąca powoływała się po wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, a zwłaszcza rozstrzygnięć dotyczących decyzji z dnia 18 listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę, od której skarżąca wniosła odwołanie.

17 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania w pierwszej instancji, które obejmują wpis od skargi (500 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych (240 zł) oraz w drugiej instancji, które obejmują opłatę od wniosku o uzasadnienie wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), koszty przejazdu skarżącej do sądu (72 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej według norm przepisanych (120 zł).