Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2024 r., II OSK 2068/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2024 r., II OSK 2068/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 274/21 w sprawie ze skargi [...] Spółki [...] z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2020 r. znak DOA.7110.366.2020.KKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 274/21 oddalił skargę [...] Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2020 r., znak DOA.7110.366.2020.KKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

4 Starosta [...] decyzją z 1 sierpnia 2013 r., Nr AB.6740.495.1.2013, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...], obręb [...] gm. [...].

5 Pismem z 9 stycznia 2017 r. [...] Spółka [...] sp. z o.o. (dalej: "wnioskodawca") wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ze względu na okoliczność, że przez sąsiednie działki nr ew. [...] i [...] przebiega czynny gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...], co powoduje, że zatwierdzona wskazaną wyżej decyzją inwestycja może zagrażać bezpieczeństwu gazociągu w obszarze strefy kontrolowanej.

6 Wojewoda [...], po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z 13 marca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 15 lipca 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki [...] Sp. z o.o., wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 lipca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z 13 marca 2019 r.

8 Wojewoda [...] rozpoznając ponownie, po wyroku WSA w Warszawie, wniosek wnioskodawcy decyzją z 9 września 2020 r., znak: WI-I.7840.4.28.2020.KM stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. Wojewoda wskazał, że Starosta wydając kwestionowaną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt a, b i c oraz art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), w zw. z § 5 ust. 2 oraz części B ust. 1 (Lp. 4, kol. 8 tabeli nr 2) załącznika do rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 45, poz. 243).

9 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia ze względu na brak przesłanek warunkujących możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

10 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 7 grudnia 2020 r., znak DOA.7110.366.2020.KKR uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z 9 września 2020 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r.

11 GINB stwierdził, że z analizy akt sprawy nie wynika, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Wójta Gminy [...] z 11 lipca 2013 r. o warunkach zabudowy czy też przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690, ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Tym samym, wbrew twierdzeniom Wojewody, organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 12 oraz § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

12 Biorąc z kolei pod uwagę wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19, organ zauważył, że w wyroku tym Sąd wskazał, że wprawdzie w dacie wydania badanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), jednak w § 89 wyłączało ono stosowanie jego przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a więc przed 12 grudnia 2001 r. Podobnie obowiązujące wcześniej rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1995 r. Nr 139, poz. 686), w § 91 wyłączało stosowanie jego przepisów, m.in. do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia, a więc przed 22 grudnia 1995 r. Skoro więc gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 r., to w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm.), które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach - od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy, itp.) - określało na 15 m. Tym samym do gazociągów powstałych przed 22 grudnia 1995 r. należało stosować odległość nie mniejszą niż 15 m. Sąd podniósł jednak, że organy w wydanych rozstrzygnięciach nie przedstawiły stanowiska odnośnie tego, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...] nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku, a więc czy nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Ponadto analizie nie poddano również tego, czy stwierdzone zmniejszenie wymaganej odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu lub jego izolacji (rozszczelnienia), a w konsekwencji do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy środowiska.

13 Realizując zatem wytyczne wskazane w powyższym wyroku organ odwoławczy podkreślił, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r., została wydana z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów. Jednakże w ocenie GINB, usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w odległości około 11 m od gazociągu nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku. Zdaniem GINB nie można uznać, że zlokalizowanie budynku w odległości około 11 m mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Odległość ta umożliwia bowiem operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, a w przypadku ewentualnej awarii przeprowadzenie właściwej akcji ratowniczej. Organ odwoławczy podkreślił także, że nie można przyjąć aby skutki naruszenia odległości wynikającej z rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. były niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, w sytuacji, gdy zachowane są normatywy odległościowe obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem skoro sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany z zachowaniem strefy kontrolowanej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., to nie można uznać, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

14 Skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Sąd podzielił stanowisko GINB, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a także § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Sąd wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż przez działkę sąsiadującą z inwestycją nr ew. [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] o średnicy DN 200 oraz ciśnieniu nominalnym 6,3 MPa. Zaprojektowany budynek został zlokalizowany na działce nr ew. [...] w odległości około 11,20 m i 9,20 m od czynnego gazociągu przebiegającego przez działkę nr ew. [...]. Mając więc na uwadze ocenę prawną i wytyczne zawarte w wiążącym w tej sprawie wyroku Sądu o sygn. akt VII SA/Wa 2180/19, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy zrealizował zawarte w powyższym wyroku wytyczne uznając, że decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów. Jednak prawidłowo przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w odległości około 11 m od gazociągu, powodowało zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku. Taka lokalizacja budynku nie ma wpływu na ewentualne uszkodzenie gazociągu lub jego niewłaściwe użytkowanie. Istniejące odległości umożliwiają operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, a w przypadku ewentualnej awarii przeprowadzenie właściwej akcji ratowniczej. Sąd zauważył przy tym, że nawet sam operator w toku postępowania nie ujawnił, że przedmiotowa lokalizacja budynku stanowi zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu czy też jego bieżącej konserwacji. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że skutki naruszenia odległości wynikającej z rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r., nie są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, w sytuacji, gdy zachowane zostały normatywy odległościowe obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę określone w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, powinna wynosić dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia DN - powyżej DN 150 do DN 300 włącznie – 6 m. Ustawodawca zmniejszył zatem strefy kontrolowane określające odległość oddzielenia budynku od istniejącego gazociągu łagodząc tym samym wymagania dotyczące zasad bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu powyższe ustalenia powodują, że prawidłowo uznano, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

18 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniesionej skargi administracyjnej i uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową pomimo, iż organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i bez ustalenia na jego podstawie w jaki sposób naruszenie odległości minimalnych od gazociągu wpływa na zagrożenie bezpieczeństwa i czy zmniejszenie minimalnych odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu, choć obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego wynikał ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającym niniejszą sprawę po raz pierwszy, którymi to wskazaniami i oceną prawną był związany zarówno organ, jak i Sąd;

19 2) przepisów prawa materialnego, tj.:

20 a) § 5 rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r., Nr 45, poz. 243) oraz tabeli nr 2 do rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku umiejscowionego w odległości mniejszej niż 15 m od posadowionego gazociągu wysokiego ciśnienia;

21 b) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz tabeli nr 2 do rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzgodnień z operatorem sieci gazowej i bez sprawdzenia, że projektowany budynek znajduje się w obszarze strefy ochronnej gazociągu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

22 W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

25 Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

26 Zauważyć należy, co podkreślił też Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. A zatem organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. Wskazać należy, że jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa, na którą powołał się wnioskodawca w niniejszej sprawie. Naruszenie prawa ma z kolei charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Nie chodzi więc tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. A zatem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów.

27 W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na śmieci sanitarne na działce nr ew. [...], obr. [...], gmina [...]. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w szczególności tego jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową, zgodną z prawem, ocenę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że w realiach tej sprawy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zatem w konsekwencji Sąd ten prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., bowiem orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy dokonały ustaleń stanu faktycznego. Zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w tym zakresie jest więc nieusprawiedliwiony.

28 Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego właściwy organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ ocena ta wiąże w sprawie.

29 W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie kluczowe znaczenie miało to, że we wcześniejszym wyroku z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19, którym uchylono obie decyzje wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, Sąd Wojewódzki wskazał, że ww. decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów, gdyż zdaniem Sądu organy niewłaściwie zinterpretowały przepisy przejściowe obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Starostę rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, jak też obowiązującego wcześniej rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W wyroku tym Sąd zauważył bowiem, że kwestionowaną decyzją Starosty udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] usytuowanego w odległości ok. 11 m od gazociągu wysokoprężnego. Natomiast z racji tego, że gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 r., to w ocenie Sądu w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach - od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy, itp.) - określało na 15 m. W wyroku tym Sąd nie przesądził natomiast rażącego charakteru wskazanego naruszenia prawa, a jedynie wskazał, że organy nie przedstawiły stanowiska odnośnie tego, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...] nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku, a tym samym czy nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. W następstwie powyższego Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia powyższych kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

30 Analizując zatem zaskarżoną decyzję w aspekcie naruszenia art. 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu, GINB w zaskarżonej decyzji odniósł się szczegółowo do wszystkich kwestii objętych wytycznymi z poprzedniego wyroku WSA, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie naruszono reguł związania prawomocnym wyrokiem. Sąd wojewódzki orzekający w sprawie VII SA/Wa 2180/19 nie stwierdził bowiem, że przepis § 5 ust. 2 oraz części B ust. 1 (Lp. 4, kol. 8 tabeli nr 2) załącznika do rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe został rażąco naruszony, a jedynie nakazał wyjaśnienie charakteru naruszenia wskazanego przepisu prawa.

31 Organ odwoławczy wykonując zatem wytyczne Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa, w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów, niemniej jednak uznał, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem GINB usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestora w odległości ok. 11 m, zamiast 15 m, od gazociągu nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku. Ponadto organ stwierdził, że nie sposób przyjąć, aby zlokalizowanie budynku w odległości ok. 11 m mogło spowodować uszkodzenie gazociągu lub miało inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Odległość ta, jak wskazał organ, umożliwia bowiem operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, a w przypadku ewentualnej awarii przeprowadzenie właściwej akcji ratowniczej. Zwłaszcza, że w toku postępowania operator poza gołosłownym twierdzeniem rażącego naruszenia prawa w powyższym zakresie, nie ujawnił, że przedmiotowa lokalizacja budynku stanowi zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu czy też jego bieżącej konserwacji. Tym samym w ocenie GINB brak jest podstaw do stwierdzenia, że skutki naruszenia odległości wynikającej z rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem GINB powyższe potwierdza także okoliczność, że usytuowanie spornego budynku w odległości ok. 11 m od gazociągu nie narusza norm odległościowych obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" – powyżej DN 150 do DN 300 włącznie – 6 m. Tak więc GINB zauważył, że pomimo tego, iż przepis ten zgodnie z oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku Sądu nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to kwestia zachowania strefy kontrolowanej wyznaczonej ww. rozporządzeniem, ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia. Zwłaszcza z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawidłowego użytkowania i eksploatacji wskazanego powyżej gazociągu. GINB stwierdził zatem, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

32 Mając powyższe na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres ustaleń poddanych analizie przez organ odwoławczy dowodzi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśniono wszystkie okoliczności wskazane we wcześniejszym wyroku WSA z 2019 r. Również Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wypełnienia przez organy orzekające w sprawie wytycznych zawartych w wymienionym wyroku z 2019 r. W rezultacie nieuprawniony okazał się więc zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 153 p.p.s.a.

33 Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. podnieść należy, że w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, zatem organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II OSK 270/14, z 18 października 2023 r., sygn. II OSK 1200/22). Wobec tego organ opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania zwykłego, analizując go pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności.

34 Powyższe powoduje, że za nietrafne uznać należy także przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

35 A zatem Sąd pierwszej instancji będąc związany wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2180/19 prawidłowo uznał, podtrzymując w tym zakresie stanowisko GINB, że decyzja Starosty [...] z 1 sierpnia 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów, jednak naruszenie to nie miało cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

36 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.