Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 205/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 205/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Regionalnej w Krakowie Agaty Marzec-Sęk sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 516/14 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A.S. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 516/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], umarzającej, wszczęte na wniosek R.Z., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Złotoryjskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.G. pozwolenia na rozbudowę budynku kwiaciarni przy [...] w Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze.

5 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie wnosząca odwołanie brała udział w postępowaniu nieważnościowym, jednakże decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. umorzono przedmiotowe postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak interesu prawnego po stronie podmiotu, którego wniosek owe postępowanie zainicjował. Tym samym rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego dotyczy wyłącznie interesu prawnego wnioskodawcy – R.Z., i tylko wnioskodawca jest uprawniony do jego kwestionowania. Takiego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. A.S. nie posiada, a zatem nie jest uprawniona do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu wystąpiła przeszkoda formalnoprawna, a mianowicie brak legitymacji po stronie skarżącej do skutecznego wniesienia odwołania od ww. decyzji. Przy czym bez znaczenia dla oceny interesu prawnego odwołującej się pozostaje fakt, iż brała ona udział w prowadzonym postępowaniu. Niewątpliwym jest, że interesu prawnego ww. do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z samego faktu doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Dlatego umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

6 Skargę na powyższą decyzję wniosła A.S. zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 1 oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 77 i art. 156 § 1 pkt 2.

7 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W ocenie Sądu Wojewoda Dolnośląski uznał skarżącą za stronę postępowania, gdyż doręczył jej wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Zdaniem Sądu jeśli skarżąca otrzymała decyzję organu pierwszej instancji jako strona, to organ odwoławczy powinien był to odwołanie rozpoznać. Powyższe stało się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

10 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przymiot strony osoby wnoszącej odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2013 r. wynikał z faktu doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji, a w związku z tym organ odwoławczy powinien rozpoznać jej odwołanie w sytuacji, gdy sam fakt doręczenia określonej osobie decyzji administracyjnej nie przesądza o posiadaniu statusu strony postępowania, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że decyzja ta była prawidłowa;

11 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a poprzez błędne uznanie, że organ umarzając postępowanie odwoławcze naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż powinien rozpoznać odwołanie, mimo że wnosząca odwołanie nie posiadała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji;

12 3/ art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez brak wskazania przepisów prawa materialnego naruszonych przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, z których wynikał interes prawny wnoszącej odwołanie w przedmiotowym postępowaniu, uzasadniających zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;

13 Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

14 W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego organ zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

15 W odpowiedzi na skargę kasacyjną AS. podniosła, iż nie zgadza się z podniesionymi przez organ zarzutami.

16 Na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. pełnomocnik organu poparł wywiedzioną skargę kasacyjną i jednocześnie zmodyfikował żądanie domagając się zastosowania art. 188 p.p.s.a.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

19 Za zasadne należało uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie podniesione przez organ odwoławczy zarzuty, tj. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. Trafnie bowiem podniósł skarżący organ, że sam fakt doręczenia określonemu podmiotowi decyzji organu pierwszej instancji nie przesądza o posiadaniu przez niego legitymacji do wniesienia odwołania, a tym samym brak było podstaw do wyeliminowania kontrolowanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

20 Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze. A zatem postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o jego umorzeniu, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ww. przepis nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, zatem w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać przyczyn bezprzedmiotowości postępowania w kontekście art. 105 k.p.a. Będzie to miało miejsce nie tylko wówczas, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.), ale i wówczas, gdy w toku postępowania organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.) – porównaj: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 14 Warszawa 2016, str. 623. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z normy tej wynika zatem, że prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie, a więc podmiotowi, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wg prezentowanej w doktrynie i orzecznictwie subiektywnej koncepcji w odniesieniu do legitymacji strony do wniesienia odwołania legitymację tę ma więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Jednakże w sytuacji, gdy twierdzenia jednostki nie znajdą podstaw w normach prawa materialnego, to wszczęte postępowanie odwoławcze musi zakończyć się umorzeniem tego postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz: B. Adamiak we ww. Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 127, Nb 14; zobacz także: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5.07.1999 r. OPS 16/98, publ. ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119).

21 W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Złotoryjskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.G. pozwolenia na budowę pn. rozbudowa budynku kwiaciarni. Przyczyną umorzenia tego postępowania było ustalenie przez Wojewodę, iż wnioskodawca – R.Z. nie posiada przymiotu strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca A.S.

22 Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach tej konkretnej sprawy trafnie organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze wskazując na brak legitymacji po stronie A.S. do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podzielić bowiem należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja pierwszoinstancyjna, umarzająca postępowanie nadzwyczajne z tego tylko powodu, że wnioskodawcy R.Z. nie przysługuje przymiot strony, w żaden sposób nie narusza interesu prawnego lub obowiązku prawnego skarżącej, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ten ostatni przepis określa kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (zobacz: wyrok NSA z 21.07.2016 r. II OSK 2706/15 i wskazane tam orzecznictwo).

23 W niniejszej sprawie takiego wpływu decyzji pierwszoinstancyjnej na prawa lub obowiązki skarżącej brak. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja umarzająca postępowanie nadzwyczajne z tego względu, że wnioskodawcy (R.Z.) nie przysługiwała legitymacja do bycia stroną, nie dotyczy bezpośrednio skarżącej, nie godzi również w jej prawem chronione interesy.

24 Natomiast to, że organ pierwszej instancji doręczył skarżącej wydaną przez siebie decyzję nie daje jej automatycznie legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji. Na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany. Przy czym należy mieć na uwadze, że to nie fakt doręczenia bądź niedoręczenia rozstrzygnięcia powoduje, że dany podmiot jest bądź nie jest stroną postępowania, ale – co już wyżej wskazano – przepisy prawa materialnego (porównaj: wyrok NSA z 1.04.2005 r. OSK 1347/04). Z tego względu wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzję organu odwoławczego tylko z powodu przyjęcia przez ten Sąd, iż "jeśli A.S. otrzymała jako strona decyzję organu pierwszej instancji, to organ drugiej instancji powinien był rozpoznać jej odwołanie" musiał zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Ww. okoliczność nie dawała bowiem Sądowi pierwszej instancji podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżącą w odpowiedzi na skargę kasacyjną kwestia, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji była traktowana jak strona.

25 A w związku z tym, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania skargi. Jak już wyżej wyjaśniono, trafnie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się bowiem żadnej normy prawa materialnego z której wynikałby interes prawny skarżącej do zakwestionowania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającej wnioskodawcy – R.Z. statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę, co skutkowało umorzeniem postępowania przez ten organ. W tym miejscu zaznaczyć należy, że poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostała kwestia tego, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w zakresie oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty Złotoryjskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Przedmiotem oceny w tym postępowaniu była tylko kwestia legitymacji skarżącej do wniesienia odwołania od tej konkretnej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. A zatem argumenty dotyczące zakresu oddziaływania inwestycji polegającej na rozbudowie kwiaciarni na nieruchomość skarżącej w tym postępowaniu nie mogły być wzięte pod uwagę.

26 Konkludując podnieść należy, że organ odwoławczy trafnie zastosował w kontrolowanej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z powodu braku po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia odwołania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

27 Mając na uwadze powyższe na mocy art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.