Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r., II OSK 2022/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r., II OSK 2022/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2165/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (..) października 2009 r. nr (..) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2165/09, oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2009 r., znak: (...).

3 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją, po rozpatrzeniu odwołania R. W. i J. W. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2009 r., nr (...), udzielającej pozwolenia na użytkowanie autostrady (...), na odcinku Z. – węzeł K. od km (...) do km (...) z wyłączeniem obiektów inżynierskich, umorzył postępowanie odwoławcze.

4 W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. że odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu I instancji, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, którym w niniejszej sprawie jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Jako, że wnoszący odwołanie nie mieli legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, to ich odwołanie nie może być rozpatrzone co do istoty.

5 W skardze na powyższą decyzję J. W. wskazał, że jest właścicielem ośmiu działek gruntu, na których wybudowano autostradę (...) w części pasa autostradowego (...) W. – węzeł K. od km (...)do km (...), oraz czterech działek, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie tego odcinka autostrady.

6 Skarżący wskazał, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest sprzeczny z art. 5 ust. 2 tej ustawy, gdyż pozbawiono go prawa udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji mimo gwarancji zawartych w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto w ocenie skarżącego przywołany przepis jest sprzeczny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

7 Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z art. 6 ust. 2 tej ustawy oraz art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2009 r. ((...)) i o zwrot kosztów postępowania.

8 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

9 WSA w wyroku, którym oddalił powyższą skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowym ww. artykuł ma zastosowanie tylko w takim stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

10 Zdaniem Sądu brak jest również podstaw uzasadniających wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zadanie zgodności z Konstytucją RP oraz z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego art. 59 ust. 7 tej ustawy, gdyż przepis ten był wielokrotnie stosowany zarówno przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne jak i Naczelny Sąd Administracyjny i w żadnej ze spraw w których dokonywano wykładni tego przepisu nie uznano, że jest on sprzeczny z jakimkolwiek przepisem Konstytucji. Żaden też Sąd nie wystąpił o zbadanie takiej zgodności do Trybunału Konstytucyjnego.

11 WSA wskazał również, że zanim dojdzie do pozwolenia na użytkowanie określonego obiektu, przepisy prawa nakładają na inwestora liczne obowiązki, które wiążą się m.in. z koniecznością uzyskania szeregu rozstrzygnięć, w tym m.in. tych, których podstawą jest art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa). Chodzi tu na przykład o przywołane przez skarżącego rozstrzygnięcia w zakresie ochrony środowiska. Oznacza to, iż na etapie pozwolenia na użytkowanie rozstrzygnięcia środowiskowe nie mogą być weryfikowane w skutek żądania podmiotu, który był stroną w tamtych postępowaniach, ale który stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie już nie jest.

12 Odnośnie wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy, zawartego w piśmie z 8 czerwca 2010 r., WSA stwierdził, że wezwanie do sądu na inną rozprawę, choćby o charakterze karnym, nie jest nadzwyczajnym wydarzeniem w rozumieniu art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) na podstawie którego można odroczyć rozprawę.

13 Skargą kasacyjną J. W. zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

14 1) na zasadzie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego. Wadliwość orzeczenia WSA w Warszawie polega na nieprawidłowej ocenie zastosowania przez organ administracji art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.. U. Nr 80, poz. 718) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zamiast zastosowania przepisów art. 1 i art. 6 ust. 2 - 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. Nr 78 z 2003r. poz. 706, zwanej dalej Konwencją z Aarhus). Konsekwencją błędu subsumcji, jest nieprawidłowe uznanie, iż stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w postaci autostrady, które obejmuje również zagadnienia dotyczące środowiska nie jest cała zainteresowana społeczność lecz wyłącznie inwestor.

15 2) na zasadzie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Wyrok WSA w Warszawie jest wadliwy, gdyż Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku 141 § 4 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a, poprzez nie odniesienie się do zarzutu podniesionego w uzupełnieniu skargi, na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi. Błąd Sądu polega na nie przedstawieniu i nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego przez skarżącego w uzupełnieniu skargi, polegającego na naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania administracyjnego art. 1 i art. 6 ust. 2-9 Konwencji z Aarhus.

16 Skarżący wskazał, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd I instancji zaakceptował zastosowanie przez GINB art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. zamiast zastosowania stosownych przepisów Konwencji z Aarhus. W konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi, mimo, iż były podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylenia skarżonej decyzji.

17 Zdaniem skarżącego, jako że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie autostrady (...) jest rozstrzygnięciem również w sprawie środowiska to oba organy administracji w myśl art. 28 k.p.a. obowiązane były zapewnić udział społeczeństwa na prawach strony w podejmowaniu przedmiotowych decyzji, stosowanie do postanowień Konwencji z Aarhus.

18 Odnośnie zarzutu, iż Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu niezastosowania przez GINB art. 1 i art. 6 2-9 Konwencji z Aarhus skarżący wskazał, że Sąd ten całkowitym milczeniem potraktował zarzut naruszenia prawa wspólnotowego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że argumentacja przywołana przez skarżącego w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. nazwanym dodatkowym uzasadnieniem skargi, pozostaje bez wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

21 Niniejsza skarga jest kolejną, o identycznej treści rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2089/10 oddalił skargę kasacyjną R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2164/09 zapadłego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym ( sprawa dotyczyła umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie autostrady (...) na odcinku Z. węzeł K. od km (...) do km (...) w części pasa autostradowego odcinek (...) od węzła G. (w km (...) bez węzła) do m. W. w km (...) z wyłączeniem obiektów inżynierskich). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela argumentację prawną zawartą we wskazanym wyroku.

22 Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest wprawdzie uzasadniony, ale naruszenie tego przepisu przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Zgodnie natomiast z przepisem art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można skutecznie oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

23 Również postawiony w skardze kasacyjnej, a wcześniej w treści pisma z 14 czerwca 2010r. zarzut, iż w toku niniejszego postępowania organy i Sąd I instancji zastosowały przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest sprzeczny z postanowieniami Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawie dostępu do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 9 maja 2003 r. Nr 78, poz. 706), nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący powołuje się na wynikający z przepisów art. 6 tej Konwencji obowiązek informowania zainteresowanej społeczności o decyzjach dotyczących środowiska oraz stanowienia odpowiednich procedur umożliwiających społeczeństwu aktywne uczestniczenie w procesie wydawania tych decyzji. Podkreślenia wymaga, że przepisy Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. nie mają charakteru normatywnego, a stanowią zobowiązanie do podjęcia niezbędnych środków przez Państwa- strony Konwencji w zakresie objętym jej regulacją. Polska wykonała stosowne działania i wprowadziła do wewnętrznego porządku prawnego normy pozwalające na udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostęp do informacji w sprawach z zakresu ochrony środowiska( por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 920/09).

24 Udział zainteresowanej społeczności w postępowaniach dotyczących środowiska jest zatem regulowany szeregiem przepisów zawartych w prawie krajowym. Oddanie do użytkowania odcinka nowowybudowanej autostrady poprzedzało kilka różnych postępowań, w których miały zastosowanie szczegółowe rozwiązania prawne przewidujące udział przedstawicieli zainteresowanej społeczności oraz osób, których praw te postępowania dotyczyły. W postępowaniach tych brali udział właściciele gruntów wykorzystanych pod budowę autostrady i nieruchomości bezpośrednio z tym terenem sąsiadujących, w tym również R. i J. W. Były to postępowania o lokalizację autostrady, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Szczegółowe rozwiązania proceduralne zawarte w przepisach regulujących te postępowania stanowiły również realizację postanowień wymienionej wyżej Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. sporządzonej w Aarhus. Prowadzone obecnie postępowanie o pozwolenie na użytkowanie fragmentu wybudowanej autostrady służy ustaleniu prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych i ustawodawca uznał, że stroną tego postępowania jest tylko inwestor. Zarówno bowiem przedstawiciele społeczności jak i właściciele sąsiadujących nieruchomości mogli bronić swoich praw we wcześniejszych fazach postępowania związanego z budową tego obiektu. Brak ich udziału w postępowaniu o dopuszczenie do użytkowania, w którym bada się tylko zgodność realizacji obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, nie stwarza zagrożenia naruszenia praw tych osób. Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ani wskazanych w niej przepisów Konwencji Aarhus. Skarżący nie wykazał też żadnego naruszenia przepisów art. 134§ 1 i art. 135 p.p.s.a.

25 Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.