Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., II OSK 2012/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., II OSK 2012/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1055/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1055/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. S. (dalej Skarżący) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej WINB albo organ II instancji) z [...] r., nr [...] (dalej decyzja z [...] r.) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej PINB albo organ I instancji) z [...] r., nr [...] (dalej decyzja z [...] r.) nakazującą skarżącemu dokonanie rozbiórki będącego w budowie domu mieszkalnego o konstrukcji murowanej i wymiarach 5,80 x 10,85 m + 1,95 x 5,05 m, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S.– z wyłączeniem starych fundamentów pozostałych po rozebraniu letniej kuchni o wymiarach 5,50 x 7,50 m.

3 Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie sąd I instancji wskazał za organem II instancji, że skarżący od 2003 r. bez wymaganego pozwolenia realizuje na działce nr [...] we wsi S., na fundamentach starego rozebranego budynku letniej kuchni, budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, z poddaszem użytkowym. Ściana zachodnia budynku jest usytuowana nierównolegle w stosunku do granicy sąsiedniej działki nr [...], co wynika z mapy rozgraniczeniowej działek z 2007 r. PINB decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku. Organ II instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a WSA dnia 18 września 2008 r. wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 400/08 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1951/08, uwzględnił skargę kasacyjną inwestora i uchylił decyzję obu instancji oraz zaskarżony wyrok sądu I instancji. NSA wyraził pogląd, że w sprawie istnieją okoliczności uzasadniające wystąpienie do właściwego ministra o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr. bud.).

4 Po uzyskaniu upoważnienia, PINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego i zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2011 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego realizowanego bez pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego o wpisaniu projektanta na listę jej członków, a także oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

5 Wskazane postanowienie zostało zmienione postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], w zakresie terminu przedstawienia dokumentów, który to termin został ustalony na dzień 30 sierpnia 2012 r. Wobec faktu, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, które umożliwiałyby legalizację samowoli budowlanej, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu. Organ II instancji utrzymał w mocy wskazaną decyzję i nie podzielił podniesionego w odwołaniu argumentu, jakoby przeszkodą w realizacji nałożonego na inwestora obowiązku było niezakończone postępowanie rozgraniczeniowe. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się aktualna mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego w 2007r. wskazująca granicę nieruchomości.

6 Oddalając skargę wniesioną przez inwestora od decyzji z dnia [...] r. sąd I instancji w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny uznając go za bezsporny. Zdaniem WSA, skoro skarżący nie spełnił nałożonych na Niego w trybie art. 48 ust. 3 pr. bud. obowiązków, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany na mocy art. 48 ust. 1 pr. bud. wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Z kolei kwestia zaistniałych, według skarżącego, przeszkód uniemożliwiających wykonanie nałożonych na Niego obowiązków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej nie może stanowić okoliczności, która uniemożliwiałaby organom nadzoru budowlanego zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 pr. bud. Jeśli organ uznał, że legalizacja dokonanej przez skarżącego samowoli budowlanej jest możliwa, to obowiązkiem organu wynikającym z przepisów prawa było wezwanie inwestora do dostarczenia, w zakreślonym terminie, dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 pr. bud.

7 Skarżący miał wykonać obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] r. w terminie do dnia 30 sierpnia 2012 r. Przedstawiony powód uniemożliwiający wykonanie obowiązku, tj. trwające postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte przez samego skarżącego, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się mapa obrazująca przebieg granic działki skarżącego z wykazanym budynkiem będącym przedmiotem postępowania, nie może być uznany za okoliczność, która przemawiałaby za uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa.

8 W skardze kasacyjnej z dnia [...] r. inwestor reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok z dnia 14 maja 2013 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

9 a) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przejawiające się w tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i nie uchylił zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] r., gdy w świetle okoliczności faktycznych zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Ł., sygn. akt [...] Tym samym sąd I instancji powinien zastosować środek określony w ustawie i uchylić wskazane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

10 b) art. 3 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] r., gdy w świetle okoliczności faktycznych sprawy wynika, że PINB w postanowieniu z dnia [...] r. zmieniającym postanowienie z dnia [...] r. w zakresie m.in. obowiązku przedstawienia w terminie do dnia 30 sierpnia 2012 r. wskazanych tam dokumentów nie poinformował wyczerpująco skarżącego o okolicznościach prawnych jakie wynikają z niezłożenia dokumentów wskazanych przez organ,

11 c) art. 3 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] r., mimo że skarżącemu przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

12 Mając na uwadze powyżej wskazane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie wyroku z dnia 14 maja 2013 r. oraz decyzji z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. oraz o zasądzenie od WINB zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego zgodnie z przedłożoną fakturą.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

14 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

15 Poddając kontroli instancyjnej wyrok z dnia 14 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegając zaistnienia w sprawie którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, ograniczony był do sformułowanych podstaw kasacyjnych. Wszystkie one dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i już z tego tylko powodu niemożliwym było wydanie przez sąd II instancji wyroku w oparciu o art. 188 p.p.s.a., o co wnioskowano w skardze kasacyjnej. Jak wynika bowiem wyraźnie z tego przepisu, warunkiem wydania orzeczenia reformatoryjnego jest brak naruszenia przepisów postępowania przy zaistnieniu jedynie uchybienia prawu materialnemu.

16 Niezależnie od powyżej wskazanej kwestii, wszystkie trzy zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne. Pierwszy zgłoszony zarzut sprowadzał się do kwestii zależności występujących pomiędzy postępowaniem w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oraz o zalegalizowanie samowoli budowlanej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wypowiedziany w orzecznictwie sądowym pogląd, że kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 pr. bud. rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie określonych dokumentów powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 pr. bud. Ewentualne wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., II OSK 310/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Należy w tym miejscu zauważyć, że taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1951/08, zapadłym na skutek skargi kasacyjnej inwestora od wyroku WSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 400/08, oddalającego skargę od decyzji organu II instancji z dnia 21 kwietnia 2008 r. Niniejsze postępowanie jest kontynuacją sprawy, która była przedmiotem wskazanego wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 grudnia 2009 r. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekając po raz drugi w przedmiocie nakazu rozbiórki tego samego obiektu budowlanego z mocy art. 153 p.p.s.a. związany był swoim wcześniejszym wyrokiem.

17 Jako niezasadny należało ocenić również drugi ze sformułowanych zarzutów kasacyjnych, dotyczący rzekomego braku wiedzy skarżącego na temat skutków przewidzianych w art. 48 ust. 4 pr. bud. na wypadek niespełnienia nałożonych na stronę obowiązków. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2008 r. i że wydanych w nim było już kilka decyzji nakazujących rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia budynku, trudno uznać jakoby skarżący nie miał wiedzy na temat konsekwencji wynikających z niedopełnienia obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej. O negatywnych następstwach z tym związanych wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1951/08. Poza tym, w postanowieniu z dnia [...] r. PINB wyraźnie wskazał, że brak realizacji nałożonych na inwestora obowiązków w ramach postępowania legalizacyjnego skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

18 Formułując z kolei trzeci zarzut kasacyjny strona skarżąca poza ogólnym stwierdzeniem o braku możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów w sprawie nie wyjaśniła jakich dokładnie dowodów organ nie przedstawił i jakie dokładnie ujemne konsekwencje wywołało uchybienie organu II instancji, niedostrzeżone przez WSA. Uchybienie to nie wywarło zatem istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

19 Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.