Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 1992/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 1992/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 85/10 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...].

Uzasadnienie

2 II OSK 1992/10

U Z A S A D N I E N I E

3 Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu.

4 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

5 W dniu 28 sierpnia 2009 r. R. M. złożył zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie działek nr [...], [...], położonych przy ul. [...] w Poznaniu. W zgłoszeniu wskazano, że obecną funkcją obiektu jest funkcja handlowa, a projektowaną - funkcja usługowa (lokal wielofunkcyjny estradowo - taneczno - gastronomiczny).

6 Postanowieniem z dnia 4 września 2009 r. Prezydent Miasta Poznania nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, objęcie wnioskiem wszystkich nieruchomości, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, uzgodnienia planowanej inwestycji pod względem spełnienia wymagań ochrony ppoż, bhp i higieniczno – sanitarnych, pozwolenie na wykonanie otworów w ścianie budynku położonej w granicy dz. nr 14 oraz na powiększenie piętra budynku na terenie działki nr 14, ostateczne pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków, ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

7 R. M. uzupełnił zgłoszenie oraz złożył zamienny projekt ograniczający planowaną inwestycję do części budynku przy ul. [...] w Poznaniu.

8 W związku z powyższym Prezydent Miasta Poznania w dniu [...] września

9 2009 r., działając na podstawie art. 71 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego z lokalu handlowego na lokal wielofunkcyjny. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji, tj. robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy, zgłoszenie sprzeciwu jest w pełni zasadne.

10 W odwołaniu od decyzji R. M. podniósł zarzut naruszenia art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie 30-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Według skarżącego termin do złożenia sprzeciwu upłynął w dniu 27 września 2009 r., albowiem wcześniejsze postanowienie organu w sprawie uzupełnienia braków zgłoszenia nie miało żadnego wpływu na jego bieg.

11 Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że istotnym jest ustalenie początkowej daty biegu terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy. Uregulowania dotyczące ewentualnej konieczności uzupełnienia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, terminów oraz możliwości wniesienia sprzeciwu są analogiczne jak przy zgłoszeniu budowy lub robót budowlanych, a zatem termin na zgłoszenie sprzeciwu winien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tegoż uzupełnienia. Nałożenie na inwestora w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki powoduje bowiem przerwanie trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Konsekwentnie więc uzupełnienie zgłoszenia powoduje, że ten termin liczy się od początku tj. od daty złożenia uzupełnienia. W rezultacie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie był ograniczony dochowaniem 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, liczonego od dnia wpływu zgłoszenia w jego pierwotniej, niekompletnej wersji tj. od dnia 28 sierpnia 2009 r. Skoro więc uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło w dniu 23 września 2009 r., to koniec biegu terminu 30-dniowego przypadałby na dzień 23 października 2009 r. Tym samym, skoro decyzję wydano w dniu [...] września 2009 r. i doręczono ją w dniu 29 września 2009 r., organ odwoławczy stwierdził, iż wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia nastąpiło z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 71 ust. 4 ustawy.

12 Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na fakt, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi także art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, decyzja wydana na tej podstawie nie została przez organ I instancji dostatecznie uzasadniona w oparciu o materiał dowodowy. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji tj. robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wobec braku przywołania konkretnego materiału dowodowego w tym zakresie, jest okolicznością potwierdzającą naruszenie art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na konieczność utrwalenia materiału dowodowego w sposób, który umożliwi dokonanie w każdym czasie pełnej oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wojewoda wskazał przy tym na okoliczność, że w przekazanej przez organ I instancji dokumentacji brak jest np. ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Dokument powyższy miał zostać złożony zgodnie z postanowieniem z dnia 4 września 2009 r., na co wskazano w decyzji organu i instancji, jednakże nie znalazło to potwierdzenia w aktach sprawy. Wobec stwierdzonych uchybień organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

13 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. M. podniósł zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 157 § 2 kpa oraz art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 kpa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2009 r. zgłaszającej sprzeciw.

14 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

15 Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w pierwszej kolejności, że ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga ustalenia, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Sąd winien zbadać, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformacyjnego oraz czy zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, ale w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa jest bowiem dopuszczalne wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu.

16 Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem dokonując oceny takiej decyzji organu odwoławczego Sąd zobligowany jest do sprawdzenia i dokonania oceny czy postępowanie organu I instancji dotknięte było w istocie takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną nie może natomiast przesądzić o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści wnioskowanej przez strony postępowania. Nie czyni tego także kontrolowana decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego dokona stosownych ustaleń, będących podstawą jego orzekania.

17 Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji dotknięta była uchybieniami, które nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w zakresie istotnym dla sprawy, powoduje że wadliwym byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ odwoławczy. Tym samym mając na uwadze zasadę, zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa.

18 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ogólnikowego uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Poznania, co w ocenie skarżącego oznacza, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem (art. 156 §1 pkt 2 kpa), Sąd I instancji stwierdził, iż decyzja wyrażająca sprzeciw nie zawiera uzasadnienia faktycznego podstaw jej wydania. Decyzja ta narusza więc dyspozycję art. 107 §3 kpa, jednak nie stanowi o wydaniu decyzji bez podatny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnym jest raczej stwierdzenie, iż decyzja organu I instancji narusza art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez zebranie i wyczerpujące rozważenie materiału dowodowego, a następnie do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie zauważył, że uzasadnienie decyzji I instancji sprowadzało się do twierdzenia, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższego stwierdzenia istotnego dla sprawy dokonano jednak bez przywołania konkretnego materiału dowodowego.

19 Ponadto sąd meriti wskazał, iż zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Powyższy termin jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Terminy prawa materialnego są terminami zawitymi, a co za tym idzie nie mogą być przedłużane ani nie podlegają przywróceniu. Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości przerwania biegu tego terminu. Termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Z powyższego wynika, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego z lokalu handlowego na lokal wielofunkcyjny.

20 W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, R. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, gdy z uwagi na okoliczności, które nie zostały przez organ I instancji udowodnione zachodziła podstawa do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania I instancji wobec ogólnikowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z uwagi na to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, interpretowanym na tle naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w każdym razie z naruszeniem art. 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 kpa, wobec ogólnikowego stwierdzenie, bez przywołania konkretnego materiału dowodowego, iż zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania nowych ścianek działowych i instalacji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej decyzji zgłaszającej sprzeciw, co utrudnia stwierdzenie, czy w danym przypadku zmiana sposobu użytkowania wiąże się rzeczywiście z dokonaniem zmian w obiekcie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto przyjęcie możliwości późniejszego skorygowania wadliwej decyzji spowoduje przedłużenie terminu do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

22 Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzenie postępowania w sprawie wobec spełnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2009 r.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

25 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

26 Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 138 § 2 kpa, którego istota sprowadza się do tego, że na tle okoliczności faktycznych sprawy brak było podstaw prawnych do wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na zasadzie art. 138 § 2 kpa. Tak sformułowany zarzut uznać należy za uzasadniony, jeżeli zważy się na fakt, iż musi on być rozpoznawany w kontekście naruszenia art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

27 Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgłoszenie należy złożyć przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (...). Sprzeciw wniesiony przez właściwy organ w zakreślonym ustawowo terminie jest jednoznaczny z brakiem zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych czynności związanych ze zmianą sposobu użytkowania. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy kpa, w tym przepisy art. 138. Rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, organ odwoławczy nie może jednak pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w szczególności tego, że 30-dniowy termin do wniesienia przez organ sprzeciwu jest terminem materialnym, a jego upływ oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Organ, z chwilą wyekspirowania terminu materialnego traci bowiem kompetencje do kształtowania uprawnienia lub obowiązku podmiotu dokonującego zgłoszenia, a wniesienie odwołania nie ma wpływu na bieg tego terminu.

28 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że R. M. złożył zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania budynku w dniu 28 sierpnia 2009 r. Postanowieniem Prezydenta Miasta Poznania z dnia 4 września 2009 r. został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia o określone dokumenty, który to obowiązek wypełnił w dniu 23 września 2009 r. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywało bieg terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przy czym rozpoczął on swój bieg na nowo od dnia uzupełnienia zgłoszenia. Z zestawienia powyższych dat i terminów wynika, że z dniem 23 października 2009 r. upłynął termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Poza sporem pozostaje fakt, iż organ I instancji wnosząc sprzeciw decyzją z dnia [...] września 2009 r. dochował ustawowego terminu. Nie można jednak stracić z pola widzenia i tego, że po uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2009 r. organ ten nie mógł już ponownie – w wykonaniu wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. - wydać decyzji w sprawie wniesienia sprzeciwu, gdyż w świetle art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane utracił do tego kompetencje. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że Wojewoda Wielkopolski, uchylając w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem organ odwoławczy powziął wątpliwości co do zasadności sprzeciwu, to powinien te wątpliwości rozstrzygnąć korzystając z przyznanych mu jako organowi II instancji uprawnień i decyzję o sprzeciwie utrzymać w mocy albo uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie mógł natomiast na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdyż upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust.4 ustawy Prawo budowlane.

29 Naruszenie powyższych przepisów jest tego rodzaju, że musi wywołać skutek w postaci uchylenia nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, jednak nie ulega wątpliwości, że źródłem tego naruszenia jest naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co dało podstawę do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Wielkopolski weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

30 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.