Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., II OSK 1970/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., II OSK 1970/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 838/08 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r. oddalił skargę M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania M.M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] lipca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Żyraków pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, przepompowni ścieków z zasileniem energetycznym w miejscowości G. oraz sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, przepompowni ścieków wraz z przebudową dwóch odcinków chodnika z kanalizacją deszczową w miejscowości Wiewiórka. Organ odwoławczy podał, że inwestor wniósł o wykreślenie przyłącza kanalizacyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] (będącej własnością skarżącej) ze względu na brak jej zgody na proponowaną lokalizację inwestycji. W związku z tym Starostwo w Dębicy pismem z dnia 30 kwietnia 2003 r. poinformowało M.M. o wyłączeniu jej z postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji (działka ta nie została objęta pozwoleniem). Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje działki nr [...], a zatem zainteresowana nie posiada interesu prawnego, a przez to legitymacji materialnoprawnej do udziału w postępowaniu nieważnościowym.

4 W skardze na powyższą decyzję M.M. wniosła o stwierdzenia jej nieważności bądź jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną interpretację, że tylko teren przez który przebiega inwestycja jest objęty obszarem oddziaływania, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, a także naruszenia przepisów proceduralnych przez przyjęcie, że istnieje forma zakończenia postępowania "powiadomieniem o wyłączeniu z postępowania". Skarżąca podniosła też, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła, uniemożliwia jej jako obywatelowi gminy Żyraków przyłączenie się do gminnej kanalizacji, a przecież jako właściciel nieruchomości ma prawo do korzystania z urządzeń służących do odprowadzania ścieków.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że projekt budowlany przewidywał budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej z infrastrukturą techniczną na działkach w miejscowości G., m.in. na działce nr [...] należącej do M.M., do budynku mieszkalnego stanowiącego jej własność. Na objęty projektem budowlanym przebieg przyłącza kanalizacji sanitarnej przez działkę nr [...] skarżąca nie wyraziła zgody, w związku z czym inwestor skorygował swój wniosek (do czego jest uprawniony), ograniczając zakres inwestycji poprzez rezygnację z budowy przyłącza na tej działce.

6 Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została zgodnie ze skorygowanym wnioskiem, przy czym organ przed wydaniem pozwolenia pismem z dnia 30 kwietnia 2003 r. powiadomił zainteresowaną o ograniczeniu przez inwestora inwestycji w zakresie działki nr [...]. Jak trafnie wskazał organ I instancji, w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor może swoje żądanie inicjujące postępowanie, kształtować dowolnie do czasu jego zakończenia. Krąg osób posiadających przymiot strony ustalany jest stosownie do przedmiotu sprawy. Skarżąca zrezygnowała z budowy kanalizacji na jej działce, a zatem utraciła swój interes prawny w tym postępowaniu. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) stronami w takim postępowaniu są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem przeprowadzona na terenie sąsiednich działek kanalizacja sanitarna nie oddziałuje na jej obszar i nie ogranicza skarżącej w swobodnym dysponowaniu i zagospodarowaniu działką [...]. Tym samym skarżąca nie posiada przymiotu strony, wobec czego organ nadzorczy na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

7 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.M. wniosła o jego uchylenie w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego w zakresie interpretacji art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że przez znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć tylko naruszenie konkretnych norm prawa materialnego.

8 Zarzucono nadto naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania poprzez błędne przyjęcie, że szczególny tryb postępowania nieważnościowego ogranicza się tylko do ustalenia czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie rozstrzyga meritum sprawy. W ocenie skargi kasacyjnej, aby ustalić czy te przesłanki zaistniały trzeba ocenić meritum sprawy poprzez pryzmat zastosowania przepisów dotyczących tego postępowania. Okoliczność, że w nadzwyczajnym trybie postępowania bada się jedynie decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może być dokonane w oderwaniu od oceny całokształtu postępowania przed wydaniem decyzji, w tym między innymi zastosowanej formy uprzedniego rozstrzygnięcia ("powiadomienie o wyłączeniu z postępowania") oraz oceny całości postępowania administracyjnego w oparciu o podstawowe zasady postępowania w tym między innymi: art. 6 , art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.

9 Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania poprzez błędne przyjęcie, że brak zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę we właściwym czasie ma jakikolwiek wpływ ma możliwość wnoszenia o stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnym. Brak odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie wyklucza wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca nie kwestionowała we właściwym czasie decyzji o pozwoleniu na budowę, bo jej nie otrzymała.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

11 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

12 Odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiła w następstwie stwierdzenia, że występująca o stwierdzenie nieważności M.M. nie jest stroną postępowania i wobec tego nie może skutecznie wystąpić z takim wnioskiem. Sprawa o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest nową sprawą w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją a stroną takiej sprawy jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, publ. ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

13 W sprawach o pozwolenie na budowę stronami są – zgodnie ze szczególną regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dotyczy to zarówno spraw o takie pozwolenie prowadzonych w zwykłym trybie jak i spraw prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności (wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, niepubl.). Termin "obszar oddziaływania obiektu", mający podstawowe znaczenie dla oceny przymiotu strony takiego postępowania, został zdefiniowany przepisem art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Taką też wykładnię zastosował w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd ten ustalił następnie, że budowa kanalizacji sanitarnej omijającej nieruchomość M.M., oznaczoną jako działka nr [...] w miejscowości G., w żaden sposób nie ogranicza sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Nieruchomość skarżącej nie znajduje się więc w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę. Fakt ten prowadzi do wniosku, iż M.M. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej kanalizacji sanitarnej. Należy więc uznać, że postawiony w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia przepisów art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest nieuzasadniony.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również art. 156 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna dopatruje się naruszenia tego przepisu przez brak oceny całości przeprowadzonego w 2003 r. postępowania w nawiązaniu do podstawowych zasad postępowania wskazanych w art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. Zarzuca również naruszenie zasad postępowania "poprzez błędne przyjęcie, że brak zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę we właściwym czasie ma jakikolwiek wpływ na możliwość wnoszenia o stwierdzenie jej nieważności". Należy jednak zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie sformułował wniosku wskazanego w ostatnim zdaniu. Sąd też nie kontrolował postępowania zakończonego w 2003 r. pozwoleniem na budowę i nie oceniał, czy zaistniały w jego toku przesłanki uzasadniające nieważność wydanej decyzji, gdyż podzielił stanowisko organu co do braku kwalifikacji skarżącej jako strony postępowania. Skoro więc skarżąca nie mogła skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego, to przesłanki z art. 156 k.p.a. nie były przedmiotem badania i – tym samym – przepis ten nie mógł być naruszony.

15 Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.