Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2024 r., II OSK 1904/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2024 r., II OSK 1904/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1295/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia 20 listopada 2019r. nr XXIX/744/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1295/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") oddalił skargę P. sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "spółka", "skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Krakowa (dalej: "Rada") z 20 listopada 2019 r., nr XXIX/744/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakole Wisły" (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy").

3 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając:

4 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

5 a) art. 17 pkt. 6 lit.b oraz art. 17 pkt. 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że nie zachodził in concreto obowiązek uzgodnienia finalnej wersji projektu planu (tj. wyłożonej do publicznego wglądu w dniach od 19 sierpnia 2019 r. do 16 września 2019 r. i uchwalonej w planie) z wszystkimi organami uzgadniającymi, w szczególności, że nie było obowiązku uzgodnienia tego projektu z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie pomimo wprowadzenia do finalnego projektu tego planu miejscowego dokładnego przebiegu wałów przeciwpowodziowych, niewystępującego w poprzedniej, uzgodnionej wersji planu;

6 b) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że plan jest zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr Xll/87/03 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXIl/1700/14 (dalej: "studium") w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy na terenie oznaczonym w Planie Miejscowym jako MW/U.3, wynoszącej 16 m, podczas gdy studium dopuszcza na tym obszarze wysokość zabudowy mieszkaniowej do 25 m;

7 c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że nieistotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego była zmiana kierunku zagospodarowania przestrzennego wyznaczonego w studium polegającą na przyjęciu w Planie Miejscowym maksymalnej wysokości 16 m w obszarze MW/U.3 (dla którego to obszaru studium przewiduje wysokość 25 m) jedynie w oparciu o niepoddane weryfikacji stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej: "MWKZ");

8 d) art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 6 lit.b tiret ósme u.p.z.p. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem uprawnionym do uzgadniania projektu planu miejscowego w pełnym zakresie kształtowania i zagospodarowania terenu nawet wówczas, gdy nie jest to w żaden sposób związane z ochroną zabytków;

9 e) art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z. oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587, dalej: "rozporządzenie") poprzez ich wadliwe zastosowanie w sprawie polegające na zaaprobowaniu blankietowego ustanowienia archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej w § 10 pkt 2 Planu Miejscowego, pomimo nieokreślenia konkretnych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, podyktowanych celem ochrony zabytków;

10 f) art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sprawie polegające na zaaprobowaniu lokalizacji innych tras rowerowych niewyznaczonych na rysunku planu;

11 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 a) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego dowodu w postaci dokumentu - Analiza dotycząca maksymalnej wysokości zabudowy na terenie MW/U.3 w obszarze projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu "Zakole Wisły" autorstwa arch. P. G. - na okoliczność naruszenia ładu przestrzennego w wyniku obniżenia maksymalnej wysokości zabudowy na terenie MW/U.3 objętym regulacjami planu do 16 metrów, w porównaniu do określonej dla tego obszaru w studium wysokości 25 metrów;

13 b) art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na Uchwałę w sytuacji, gdy do uchwalenia Planu Miejscowego doszło z naruszeniem trybu i zasad sporządzania planów miejscowych.

14 Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; a w razie przyjęcia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, względnie w części obejmującej § 17 ust. 4 pkt 4 Uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, za postępowanie przed Sądem I oraz II instancji. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: Analiza dotycząca maksymalnej wysokości zabudowy na terenie MW/U.3 w obszarze projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu "Zakole Wisły" autorstwa arch. P. G. - na okoliczność naruszenia ładu przestrzennego w wyniku obniżenia maksymalnej wysokości zabudowy na terenie MW/U.3 objętym regulacjami planu do 16 metrów, w porównaniu do określonej dla tego obszaru w studium wysokości 25 metrów; dokumentacji fotograficznej zabudowy realizowanej w bliskiej okolicy dla terenu MW/U.3 oraz planszy poglądowej prezentującej wysokość zabudowy na sąsiednich terenach - na okoliczność naruszenia ładu przestrzennego w wyniku obniżenia maksymalnej wysokości zabudowy na terenie MW/U.3 objętym regulacjami Planu Miejscowego do 16 metrów, w porównaniu do określonej dla tego obszaru w studium wysokości 25 metrów.

15 3. Pismem z 31 stycznia 2022 r. skarżąca spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: zażalenia Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") z 5 kwietnia 2019 r., znak BP-02.6721.315.98.2019.MAN, na postanowienie MWKZ odmawiającego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rejon ulic [...] i [...]" wraz z załącznikami; postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z 23 października 2019 r., nr DOZ-OAiK.650.536.2019.AR.04.13 w przedmiocie uchylenia postanowienia MWKZ z 27 marca 2019 r. (znak OZKr.5150.43.2019.EAP) odmawiającego pozytywnego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rejon ulic [...] i [...]"; zażalenia Prezydenta z 18 grudnia 2019 r., znak BP-02.6721.315.104.2019.MAN, na postanowienie MWKZ odmawiającego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rejon ulic [...] i [...]" wraz z załącznikami; postanowienia Ministra z 18 maja 2020 r., nr DOZ-OAiK.650.19.2020.AR.01.14 w przedmiocie częściowego uchylenia postanowienia MWKZ z 10 grudnia 2019 r. (znak OZKr.5150.122.2019.EAP); zażalenia Prezydenta z 28 maja 2018 r., znak BP-02.6721.304.110.2018.MAN/RUR na postanowienie MWKZ z 18 maja 2018 r. odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]-rejon koncentracji usług" wraz z załącznikami; postanowienia Ministra z 28 września 2018 r., znak DOZ-OAiK.650.659.2018.AR.07.06 w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji; zażalenia Prezydenta z 19 marca 2019 r., znak BP- 02.6721.304.126.2019.MAN na postanowienie MWKZ z 13 marca 2019 r. odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]-rejon koncentracji usług" wraz z załącznikami; postanowienia Ministra z 29 maja 2019 r., znak DOZ-OAiK.650.430.2019.AR.04.01 w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; zażalenia Prezydenta z 19 lipca 2019 r., znak BP-02.6721.304.127.2019.MAN na postanowienie MWKZ z 11 lipca 2019 r. odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]-rejon koncentracji usług" wraz z załącznikami; postanowienia Ministra z 16 marca 2020 r., znak DOZ-OAiK.650.1055.2019.IG w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]-Rejon Koncentracji Usług" - na okoliczność dotychczasowego modelu procedowania planów miejscowych w Gminie Miejskiej Kraków, który każdorazowo prowadził do utrzymania pierwotnych założeń planistycznych, kwestionowania stanowiska MWKZ domagającego się obniżenia wysokości zabudowy z powołaniem się na ogólny ład przestrzenny oraz końcowego uchylenia postanowień uzgodnieniowych MWKZ przez Ministra z uzasadnieniem m.in. dot. przekroczenia zakresu kompetencji przysługujących MWKZ.

16 4. Na rozprawie 18 kwietnia 2024 r. pełnomocnik spółki podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także pominięcie wniosków dowodowych spółki.

17 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

19 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

20 5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

21 5.4. Następnie należy odnieść się do wniosków dowodowych spółki złożonych w trakcie postępowania kasacyjnego. Wnioski te nie mogły być uwzględnione z następujących powodów. Po pierwsze, jeżeli chodzi o wniosek dowodowy sformułowany w skardze kasacyjnej, a dotyczący ekspertyzy autorstwa arch. P. G., to nie mógł być uwzględniony już z tego powodu, że w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie można dopuścić dowodu z dokumentu, który ma w istocie charakter opinii biegłego. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musiałoby podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie (por. np. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3066/20 oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2867/21 – CBOSA). Z tych samych powodów za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazany w punkcie II.2.a petitum skargi kasacyjnej. Po drugie, wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 31 stycznia 2022 r. podlegał oddaleniu już z tego powodu, że wykazane nim fakty nie dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W szczególności, z faktu, że Prezydent w innych, wskazanych przez spółkę postępowaniach planistycznych, korzystał z uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienia uzgodnieniowe MWKZ nie wynika jeszcze, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

22 5.5. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 pkt. 6 lit. b) oraz art. 17 pkt. 13 u.p.z.p. Ponowienie uzgodnień dokonywane jest "w niezbędnym zakresie" (zob. art. 17 pkt 13 u.p.z.p.). Oznacza to, że nie w każdym przypadku zmiany projektu planu konieczne jest ponowne wystąpienie do wszystkich organów współdziałających. Zakres ponownych uzgodnień zdeterminowany jest treścią wprowadzonych zmian. Chodzi przede wszystkim o wprowadzenie nowych rozwiązań, które wcześniej nie mogły być przedmiotem analizy organu współdziałającego, a pozostają w związku z kompetencjami tego organu. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że opisane na s. 6 skargi kasacyjnej zmiany w finalnej wersji projektu planu nie wprowadzały w istocie nowych rozwiązań, istotnych z punktu widzenia pozostałych organów uzgadniających. Otóż zmiany te były tylko logiczną konsekwencją wyodrębnienia z terenu MW/U.2 nowego terenu MW/U.3 w związku z realizacją stanowiska MWKZ. Innymi słowy, zmiany te polegały tylko na zaadaptowaniu dotychczasowych postanowień projektu planu w związku z wyodrębnieniem terenu MW/U.3. W realiach niniejszej sprawy nie było w szczególności potrzeby występowania o ponowne uzgodnienie do organów Wód Polskich. Otóż z osnowy decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 1 lipca 2019 r. jednoznacznie wynika, że projekt planu został pozytywnie uzgodniony. Wskazane w końcowej części decyzji stwierdzenie dotyczące uwzględnienia w projekcie planu obwałowań przeciwpowodziowych nie stanowiło warunku uzgodnienia, ale poddanie pod rozwagę organu planistycznego możliwości uzupełnienia projektu planu o treści, których umieszczenie w planie miejscowym jest nieobowiązkowe. W skardze kasacyjnej nie zarzuca się zresztą, że przebieg obwałowań przeciwpowodziowych został wskazany na rysunku Planu Miejscowego niezgodnie z materiałami przekazanymi przez PGW Wody Polskie.

23 5.6. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Należy przede wszystkim przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego Dlatego też o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto ustalenia w sposób oczywisty niezgodne z ustaleniami studium (por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 130/23, CBOSA). Skoro w Studium dla obszaru odpowiadającego terenowi MW/U.3 przewidziano maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej do 25 m, to ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy na tym terenie na 16 ma nie narusza postanowień Studium. Posłużenie się w Studium zwrotem "do 25 m" oznacza tyle, że w planie miejscowym nie można dopuścić wyższej zabudowy. Natomiast zabudowa niższa nie narusza postanowień Studium. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy przyjęta dla danego terenu maksymalna wysokość zabudowy nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego.

24 5.7. Przechodząc do oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, czyli zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 7 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że nie jest prawdziwe twierdzenie skargi kasacyjnej, jakoby ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy na 16 m miało nastąpić "jedynie w oparciu o niepoddane weryfikacji stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie". Otóż WSA w Krakowie na s. 28 – 29 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawił szereg argumentów uzasadniających obniżenie zabudowy na terenie MW/U.3. Argumenty te nie dotyczyły ochrony zabytków, ale zachowania ładu przestrzennego (w kontekście wysokości sąsiedniej zabudowy usługowej na terenie U1) oraz potrzeby ochrony środowiska, tj. zapewnienia odpowiedniego przepływu powietrza oraz ochrony migrującego wzdłuż Wisły ptactwa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela te oceny. Oceny te nie są dowolne, ale mają oparcie w prognozie oddziaływania na środowisko (np. k. 1929 akt planistycznych) oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – k. 1057 akt planistycznych). Zresztą analiza rysunku Planu Miejscowego prowadzi do wniosku, że w sąsiedztwie terenu MW/U.3. występują znaczne obszary wartościowe z punktu widzenia ochrony środowiska, w tym jakości powietrza, zwłaszcza w kontekście zlokalizowania ich w granicach Miasta Krakowa (zob. tereny R/ZZ, ZP oraz ZD). Sam zaś teren MW/U.3 leży w zasięgu tras widokowych wzdłuż Wisły. Podsumowując, takie wartości jak ochrona środowiska, obejmującą również ochronę krajobrazu (zob. art. 2 pkt 3 u.p.z.p.), w świetle zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), uzasadniały, w realiach niniejszej sprawy, obniżenie zabudowy dla terenu MW/U.3 do 16 m.

25 5.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 20 u.o.z. oraz art. 17 pkt 6 lit b tiret ósme u.p.z.p. Przypomnieć należy, że art. 17 pkt 6 lit b tiret ósme u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały, stanowił, że projekt planu miejscowego podlega uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten korespondował z art. 20 u.o.z., zgodnie z którym, projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Oczywiście, z przepisów tych nie wynikało, że wojewódzki konserwator mógł odmówić uzgodnienia z dowolnych powodów, nie związanych w jakikolwiek sposób z ochroną zabytków lub opieką nad zabytkami. Takie ograniczenie kompetencyjne wynikało już z przedmiotu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie której działa wojewódzki konserwator zabytków (zob. art. 1 w zw. z art. 4 i 5 u.o.z.). Trafność tego stanowiska potwierdza nowelizacja art. 17 pkt 6 lit b tiret ósme u.p.z.p., dokonana ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023, poz. 1688). W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej wymaga jednak zauważenia, że zakres kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do uzgodnienia projektu planu miejscowego jest szerszy niż zakres kompetencji tego organu w odniesieniu do projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tym drugim przypadku chodzi wyłącznie o obszary i obiekty objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. oraz ujęte w gminnej ewidencji zabytków. W odniesieniu do planów miejscowych wojewódzki konserwator zabytków może zajmować stanowisko w odniesieniu do wszelkich obiektów podlegających ochronie w świetle ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, niezależnie od tego, czy zostały objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. Dotyczy to w szczelności krajobrazu kulturowego, nawet wówczas, gdy nie chodzi o obszar objęty uchwałą rady gminy o utworzeniu parku kulturowego (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 7 pkt 3 w zw. z art. 16 u.o.z.). W realiach niniejszej sprawy kwestia ewentualnego przekroczenia przez MWKZ zakresu jego kompetencji poprzez odwołanie do ogólnych wymagań ładu przestrzennego nie mogła mieć jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem, jak wskazano w punkcie 5.7 niniejszego uzasadnienia, to nie stanowisko MWKZ przesądziło o oddaleniu skargi spółki przez WSA w Krakowie.

26 5.9. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7 pkt. 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z. oraz art. 15 ust. 2 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt. 4 rozporządzenia. Otóż należy zauważyć, że archeologiczna strefa ochrony konserwatorskiej, o której mowa w § 10 pkt 2 Uchwały, nie ma charakteru normatywnego, ale charakter informacyjny, co zresztą wprost wynika z brzmienia tego postanowienia Planu Miejscowego, jak również z legendy rysunku Planu Miejscowego. To postanowienie Planu Miejscowego ma zatem li tylko takie znaczenie, że informuje adresatów Uchwały o tym, że na terenie planu znajdują się zabytki archeologiczne. Postanowienie to nie kreuje żadnych obowiązków dla adresatów Uchwały. Innymi słowy, strefa ta nie jest strefą ochrony konserwatorskiej, o której mowa w art. 19 ust. 3 u.o.z. Koniecznym elementem istnienia takiej strefy jest bowiem równoczesne określenie zakazów i nakazów mających na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wymaga przy tym podkreślenia, że wyznaczenie spornej strefy w Uchwale nie może być traktowane, jak to sugeruje się w odpowiedzi na skargę (s. 13 – 14), jako źródło kompetencji dla wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie budowlanym. Kompetencje organów administracji publicznej, w tym organu konserwatorskiego, do władczej ingerencji w prawo własności muszą mieć podstawę ustawową (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) i nie mogą być kreowane w planie miejscowym, a tym bardziej nie mogą być wyprowadzane w drodze rozszerzającej wykładni postanowień planu miejscowego. Kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie budowlanym zostały określone w art. 39 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682) oraz art. 36 u.o.z. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków właściciela nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3148/17, CBOSA). W kontekście omawianego tu zarzutu należy końcowo dodać, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego nie można zatem przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA).

27 5.10. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych nie wynika, że dla ewentualnego urządzenia jakiekolwiek trasy rowerowej na obszarze planu miejscowego konieczne jest, aby w każdym przypadku jej przebieg miał być dokładnie określony na rysunku planu miejscowego. W Uchwale określono przebieg ogólnomiejskiego układu tras rowerowych w terenach KDGT.1, KDZ.1 i WS.2. Natomiast kwestionowane przez spółkę postanowienie zawarte w § 14 ust. 6 Uchwały ma charakter dopuszczenia, a nie podstawowego przeznaczenia terenu. Postanowienie to pozwala na zachowanie niezbędnej elastyczności przy wyznaczeniu tych, nieuciążliwych dla otoczenia i korzystnych z punktu widzenia zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), elementów infrastruktury komunikacyjnej. Dodać należy, że to ogólne dopuszczenie lokalizacji dróg rowerowych na wszystkich terenach objętych Uchwałą nie jest równoznaczne z przeznaczeniem tych terenów na cele publiczne w rozumieniu art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344).

28 5.11. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 147 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Otóż art. 147 i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Określają one bowiem odpowiednio konsekwencje uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy oraz konsekwencje nieuwzględnienia skargi na taki akt. Z kolei w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określono, jakiego rodzaju naruszenia prawa mogą spowodować stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego. Skoro kwestionowany Plan Miejscowy nie został uchwalany z istotnym naruszeniem prawa, to WSA w Krakowie nie naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, a tym samym nie naruszył art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie.

29 5.12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

30 5.13. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.