Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 297/05 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji, 3) zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz J. L. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 II OSK 1879 / 07

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez J. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., którą to decyzja nakazano J. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego.

4 Uzasadniając powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art.80 ust.2 pkt 1 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. z 2003 r. Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.-dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. 98 poz. 1071 z późn. zm. – dalej zw. k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał J. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr [...] w W..

5 Organ I instancji ustalił, iż Gmina G. nie posiada planu miejscowego dla miejscowości W., nadto, że działka nr [...] w W. w obowiązującym planie miejscowym w chwili budowy obiektu tj. 2000 - 2002 r. znajdowała się na terenach trwałych użytków zielonych - łąki i pastwiska, w strefie zalewowej rzeki R. wodami opadowymi powodziowymi. W tej sytuacji organ wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki - ostatecznej na dzień wszczęcia niniejszego postępowania, ale inwestor J. L. oświadczył do protokołu z dnia [...].10.2004 r., iż takiej decyzji nie posiada. Ponadto organ stwierdził, że budynek letniskowy będący przedmiotem postępowania jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że niedopuszczalne było rozpoczęcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Zdaniem organu nie była też możliwa legalizacja budowy, bowiem wskazane w art. 48 ustawy Prawo budowlane warunki nie zostały spełnione, co w konsekwencji musiało skutkować nakazaniem dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku .

6 Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. L. od powyższej decyzji, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

7 Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, skoro organ I instancji ustalił, iż na działce nr [...] w W. zlokalizowany jest budynek letniskowy, wybudowany w latach 2000-2002 w warunkach samowoli budowlanej, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykonanie przedmiotowego obiektu powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w sytuacji braku takiej decyzji właściwego organu, istnieją przesłanki do zastosowania trybu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem niespełnione są warunki określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a) i b) Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) przestał obowiązywać miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dotyczący terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie istniała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizowanej inwestycji, a zatem nie została spełniona pozytywna przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i dlatego brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego możliwe jest tylko w sytuacji, gdy przesłanki z punktu 1 i 2 tego przepisu występują kumulatywnie, a nie zaistnienie jednej z nich powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

8 W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. L. domagał się jej uchylenia jako krzywdzącej, podtrzymując zarzuty zgłoszone uprzednio w odwołaniu.

9 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest bezzasadna.

11 Sąd pierwszej instancji wskazał, iż gmina G. obecnie nie posiada planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i okoliczności te spowodowały, że zbędnym było badanie czy przedmiotowy budynek nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, skoro przesłanki określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane muszą być spełnione łącznie. Sąd stwierdził, iż przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej oraz że nie zachodzą przesłanki dla jego legalizacji, a to musiało skutkować nakazaniem jego rozbiórki.

12 Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej zwanej p.p.s.a.).

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

14 1. naruszenia art. 48 ust.2 Prawa Budowlanego przez błędne uznanie, iż skarżący nie spełnił warunków określonych w w/w przepisie;

15 2. naruszenia art. 8 k.p.a. przez akceptowanie naruszenia zasady pogłębiania

16 zaufania obywateli do organu Państwa.

17 Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

18 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nie badano w sprawie istnienia przesłanki z art. 48 ust.2 pkt 1 Prawa Budowlanego, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż przesłanka z tego przepisu nie została spełniona. Przez kilka lat organy Gminy zapewniały skarżącego, iż wkrótce zalegalizują takie budowy - w tym skarżącego, pobierały podatki, akceptowały podziały działek na małe itp. Działania takie nie pogłębiały zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 kpa). Nie do zaakceptowania, zdaniem strony skarżącej, jest fakt, że w tej sprawie organ nie udzielał całokształtu informacji związanych z załatwieniem sprawy, zwłaszcza co do planu zagospodarowania przestrzennego.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. Stwierdzić przy tym trzeba, że aczkolwiek w podstawie kasacyjnej powołano jako zarzut kasacji zarówno naruszenie przepisu prawa materialnego, jak i art. 8 k.p.a., to jednak przy uwzględnieniu argumentacji tych zarzutów, stwierdzić należy, że w istocie dotyczą one wyłącznie naruszenia prawa materialnego wynikającego z podstawy skargi kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając zatem, na uwadze stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. OSK 81/2004 (OSP 2004/11 poz. 135), zgodnie z którym oddalenie skargi na decyzję administracyjną w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do orzekania w trybie art. 188 p.p.s.a.

21 Stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego został podzielony przez Sąd pierwszej instancji, nie jest też kwestionowany przez stronę skarżącą we wniesionej kasacji. W konsekwencji ustalenia faktyczne uznać należy za niesporne, co do przedmiotu budowy, terminu realizacji obiektu, jak i faktu zaistnienia samowoli budowlanej, bowiem budowę wykonano w warunkach samowoli - bez wymaganego pozwolenia na budowę.

22 Kwestią sporną była natomiast przyjęta zarówno w decyzji organu, jak i w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

23 Stwierdzić trzeba, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przyjmowała pierwotnie zasadę, że sankcją za samowolę budowlaną jest rozbiórka obiektu. Art. 48 wymienionej ustawy stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W odniesieniu do omawianej normy prawnej zmiany wprowadziła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718; dalej: ustawa z 27 marca 2003 r.). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. wprowadziła możliwość legalizacji budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę po spełnieniu warunków w niej przewidzianych. Nowe regulacje prawne zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 10 maja 2003 r. i weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Następne zmiany omawianych przepisów Prawa budowlanego zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888; dalej: ustawa z 16 kwietnia 2004 r.). Ustawodawca zmienił wówczas m.in. przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, dopuszczając wyraźnie taką legalizację w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy była jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Stwierdzić należy, iż porządek planistyczny na danym obszarze wyznaczają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. –dalej zwanej u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie jednak braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy uwzględnieniu regulacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa.

24 Z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.

25 Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do brzmienia tych przepisów nie można pozbawić inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu, a organ administracji właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania winien ocenić, czy budowa, o której mowa: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

26 W kontekście uwag wyżej przedstawionych nie może być uznana za prawidłową prezentowana w zaskarżonym wyroku interpretacja przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a sprowadzająca się do tego, iż skoro przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie, na którym brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, a inwestor nie posiadał ostatecznej w chwili wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to brak jest też podstaw do przeprowadzenie procesu legalizacyjnego.

27 Wadliwa interpretacja przytoczonej normy art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane doprowadziła do zakwestionowania najpierw przez organ, a potem i przez Sąd pierwszej instancji podstaw do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie regulacji w tym przepisie określonych. Oczywiście dla interpretacji tej normy, znaczenie ma też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844), w którym uznano, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., I Nr 170, poz. 1270 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

28 Ponieważ sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 p.p.s.a. i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 193 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji.

29 Rozpoznając ponownie sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej organ uwzględni poczynione wyżej uwagi odnośnie wykładni art. 48 ust. 2 Prawo budowlane.

30 Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.