Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., II OSK 187/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r., II OSK 187/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kochanowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 832/12 w sprawie ze skargi Gminy Kochanowice na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 832/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Gminy Kochanowice na decyzje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

3 Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie m.in. art. 281, art. 298 ust.1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – p.o.ś.) wymierzył Gminie Kochanowice administracyjną karę pieniężną w wysokości 95.603 zł., za odprowadzanie w 2008 r. do środowiska ścieków z naruszeniem wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Lublinieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], która została zmieniona decyzją Starosty Lublinieckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...].

4 Następnie, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kochanowice Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] na podstawie art. 132 k.p.a. orzekł o zmianie własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. poprzez wymierzenie Gminie Kochanowice administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 79.636 zł., za odprowadzanie w 2008 r. ścieków z komunalnej oczyszczalni w Kochcicach z naruszeniem wymaganych warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym.

5 Pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. Gmina Kochanowice wniosła odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. zarzucając naruszenie art. 3 pkt 31 w zw. z art. 3 pkt 41 p.o.ś. Powołując się na ww. przepisy oraz umowę z dnia 28 października 2004 r. zawartą z Zakładem [...], na podstawie której oddała przedmiotowej firmie do używania urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne służące do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i oczyszczania ścieków na terenie gminy Kochanowice, stwierdziła, iż błędne było założenie organu I instancji, że prowadzącym instalację jest Gmina Kochanowice. Ponadto zarzuciła niewyjaśnienie kwestii, jaki podmiot i w oparciu o jaki tytuł prawny jest prowadzącym instalację.

6 Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

7 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Gmina Kochanowice w dniu 28 października 2004 r. zawarła umowę z Zakładem [...] (zwany dalej Zakładem), na mocy której oddała Zakładowi do nieodpłatnego używania nieruchomości i ruchome mienie komunalne stanowiące urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne służące do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i oczyszczania ścieków na terenie gminy Kochanowice. Następnie Gmina Kochanowice, decyzją Starosty Lublinieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. uzyskała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do środowiska oczyszczonych ścieków komunalnych z komunalnej oczyszczalni ścieków w Kochcicach, na warunkach w niej określonych. Pozwolenie to zostało zmienione decyzją Starosty Lublinieckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...]. Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nie stanowią wyłącznej podstawy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dodatkowo, uzupełniająco mają tu zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z treści art. 7 ust. 1 pkt. 3 wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty takich jak zaopatrzenie w wodę, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych należy do zadań własnych gminy. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi – art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

8 Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska umowa zawarta pomiędzy Gminą Kochanowice, a Zakładem [...] jest tylko formą realizacji zadań własnych gminy. Umowa cywilna nie jest aktem nadrzędnym nad ustawą i nie ma mocy zmiany uregulowań ustawowych, co oznacza że gmina zawierając taką umowę nie zwolniła się z ustawowych obowiązków z zakresu wykonywania zadań własnych gminy. Organ podkreślił, że to Gminie Kochanowice (a nie Zakładowi [...], pomimo iż w tym czasie zawarta już była umowa) Starosta Lubliniecki udzielił pozwolenia na korzystanie ze środowiska w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków i to Gmina została zobowiązana do przestrzegania warunków udzielonego jej pozwolenia. Co prawda ustawa – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) dopuszcza możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na inny podmiot (art. 134 Prawa wodnego) ale tylko na zasadach określonych w przepisach. Z akt sprawy nie wynika by przed nabyciem przez Zakład tytułu prawnego do instalacji-oczyszczalni ścieków w Kochcicach, prawa i obowiązki określone w przedmiotowym pozwoleniu zostały nań przeniesione. A zatem Gmina Kochanowice pomimo zawartej umowy pozostała podmiotem korzystającym ze środowiska, zobowiązanym do przestrzegania posiadanego pozwolenia lub w przypadku naruszania jego warunków do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych.

9 Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Kochanowice.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 832/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

11 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie fakt naruszenia wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Lublinieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie jest przez stronę kwestionowany. Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, na który z podmiotów, winna zostać nałożona administracyjna kara pieniężna za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska.

12 W ocenie Sądu postanowienia zawartej w niniejsze sprawie umowy pomiędzy stroną skarżącą a Zakładem [...] nie mają znaczenia dla ustalenia, kto winien ponosić odpowiedzialność z tytułu naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Podstawą prawną nałożenia kary administracyjnej na Gminę Kochanowice było naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Art. 276 ust. 2 p.o.ś. stanowi, że w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Gmina stosownie do definicji pojęcia podmiotu korzystającego ze środowiska, zawartej w art. 3 pkt 20 p.o.ś. spełnia pierwszy warunek tzn. jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Stosownie do treści art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, iż gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Ponieważ odprowadzanie ścieków z terenu gminy niewątpliwie stanowi zadanie o charakterze użyteczności publicznej, Gmina Kochanowiece w tym zakresie może być traktowana jako przedsiębiorca. Pozwolenie zostało wydane na rzecz Gminy Kochanowice, przy czym ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne przewiduje w pewnych sytuacjach możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z takiego pozwolenia (art. 134 Prawa wodnego). Oznacza to, że dopóki nie nastąpi przeniesienie praw i obowiązków zobowiązanym do wykonywania warunków pozwolenia jest ten podmiot, któremu zostało ono udzielone. W przedmiotowej sprawie do przeniesienia tych praw nie doszło.

13 W ocenie Sądu wbrew stanowisku strony skarżącej możliwe jest uzupełniające stosowanie innych aktów normatywnych w przypadku stosowania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska o ile nie pozostają one w sprzeczności z regulacjami ochrony środowiska. Otóż przepisy odnoszące się do tematyki samorządu gminnego należy stosować, o ile ich zastosowanie nie spowoduje wypaczenia norm zawartych w Prawie ochrony środowiska, bądź wręcz ich modyfikacji niezgodnych z duchem regulacji środowiskowych. W niniejszej sprawie sytuacja taka ma miejsce, tj. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie pozostaje w kolizji z przepisami Prawa ochrony środowiska, i tak zgodnie z art. 9 ust. 1 tego aktu gmina w celu wykonywania zadań własnych, do których należy m.in. zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków może zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. Taka sytuacja miała miejsce co nie oznacza, że ów inny podmiot wszedł tym sposobem w prawa i obowiązki wynikające z uzyskanego przez Gminę Kochanowice pozwolenia wodnoprawnego.

14 Zdaniem Sądu trafnie wskazał Główny Inspektor Ochrony Środowiska umowa pomiędzy Gminą, a Zakładem [...] jest tylko formą realizacji zadań własnych gminy i nie może skutkować zwolnieniem jej zarówno z wykonywania zadań nałożonych ustawą, ale przede wszystkim obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką jest pozwolenie Starosty Lublinieckiego. Tym samym nadal pozostaje podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska.

15 Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Kochanowice zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie praw materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 3 pkt 20, art. 3 pkt 31, art. 138 ust. 1, art. 275, art. 276 ust. 2, art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 303 p.o.ś.

16 Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

19 W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

20 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W części wstępnej skargi kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie szeregu przepisów Prawa ochrony środowiska poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałyby polegać te naruszenia ww. przepisów. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu stara się jedynie polemizować z poglądem Sądu, iż nie doszło w niniejszej sprawie do przeniesienia przez skarżącą gminę praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na Zakład [...] (dalej zwany Zakładem) zapominając niejako o obowiązku uzasadnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych, co wynika z art. 176 p.p.s.a.

21 Brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej przytoczonych podstaw kasacyjnych, zwalnia Sąd ze szczegółowego odniesienia się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów Prawa ochrony środowiska.

22 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż w jego uzasadnieniu nie wskazano wszystkich przepisów prawa, które uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie.

23 Bezspornym w sprawie jest, że:

24 1) w dniu 28 października 2004 r. pomiędzy Gminą Kochanowice a Zakładem [...] została zawarta umowa oddająca Zakładowi "do używania nieodpłatnie nieruchomości i ruchome mienie komunalne, stanowiące urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne służące do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i oczyszczania ścieków na terenie gminy Kochanowice". Umowa została zawarta na czas określony od 1 listopada 2004 r. do 31 października 2006 r. (§ 12 ust. 1 umowy),

25 2) decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., wydaną na wniosek Gminy Kochanowice, Starosta Lubliniecki udzielił pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy Kochanowice na wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych (...) określając ich parametry i nakładając na Gminę określone obowiązki wymienione w osnowie decyzji,

26 3) decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. na wniosek Gminy Kochanowice została na podstawie art. 155 i 154 § 2 k.p.a. zmieniona decyzją Starosty Lublinieckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r.,

27 4) kara pieniężna za przekroczenie w roku 2008 warunków korzystania ze środowiska wymierzona Gminie Kochanowice decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., została wymierzona za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w decyzji Starosty Lublinieckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. udzielającej Gminie Kochanowice pozwolenia wodnoprawnego.

28 Jak wynika z akt sprawy oraz skargi kasacyjnej, skarżąca Gmina nie kwestionuje zasadności wymierzonej kary pieniężnej ani jej wysokości, a jedynie to, że kara ta jej zdaniem powinna być wymierzona Zakładowi, z którym Gmina Kochanowice zawarła umowę w 2004 r., a nie Gminie.

29 Po pierwsze, należy zauważyć, że z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2005 r. i następnie o jego zmianę występowała Gmina Kochanowice, a nie Zakład, z którym zawarła umowę w 2004r. Zakład ten nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ani postępowania o zmianę decyzji z [...] stycznia 2005 r., chociaż obowiązywała już umowa z 2004 r. Tak więc nie ulega wątpliwości, że adresatem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (decyzja z [...] kwietnia 2006 r.) jest Gmina Kochanowice, która jest właścicielem komunalnej oczyszczalni ścieków w Kochcicach. Zakład, z którym Gmina Kochanowice zawarła w 2004 r. umowę, powinien być następcą prawnym podmiotu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, aby przejąć prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. jednak zgodnie z ust. 2 art. 134 Prawa wodnego jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie – Prawo ochrony środowiska (K. Szuma, Komentarz do art. 134 – Prawo wodne, Lex 2013). Natomiast zgodnie z art. 190 ust. 3 p.o.ś. przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących instalacji następuje w drodze decyzji, a nie umowy cywilnoprawnej jak twierdzi skarżąca Gmina (wyrok NSA z 24 kwietnia 2007 r., II OSK 674/06, Lex nr 322449, wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1449/11, Lex nr 1367275). Stosownie do art. 181 ust. 3 p.o.ś. do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio art. 187, 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 190, 191, 193 ust. 2 i art. 198 p.o.ś.

30 Zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji, w tym przypadku Zakład [...], zgodnie z art. 190 ust. 1 p.o.ś. powinien złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2005 r. zmienionego decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Jak wynika z akt sprawy, powyżej wymieniony Zakład z takim wnioskiem nie wystąpił do właściwego organu. Wydanie decyzji o przeniesieniu obowiązków powoduje, że podmiot wnioskujący o wydanie takiej decyzji, przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy – Prawo wodne (art. 190 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.). Poprzednio prowadzącym instalację w rozumieniu powyższego przepisu jest Gmina Kochanowice, na wniosek której i dla której wydano pozwolenie wodnoprawne.

31 Decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków, o której mowa w art. 190 ust. 3 p.o.ś., stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wywołuje skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części.

32 Tytuł prawny w rozumieniu art. 3 pkt 41 p.o.ś. oznacza prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy.

33 Jak wynika z powyższej analizy przepisów, sam tytuł prawny nie powoduje przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji na inny podmiot, wymagana jest bowiem decyzja przenosząca prawa i obowiązki (M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2012, s. 466–467). W świetle prawa (prawa administracyjnego) podmiotem korzystającym ze środowiska jest ten podmiot, który jest adresatem decyzji administracyjnej (pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii), chociaż w świetle przepisów prawa cywilnego (art. 3 pkt 41 p.o.ś.) tytuł prawny do instalacji może mieć inny podmiot.

34 Należy więc zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że umowa z dnia 28 października 2004 r. zawarta pomiędzy Gminą Kochanowice a Zakładem Ochrony Środowiska Hydrotech, nie przenosiła na ten Zakład praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Tak więc podmiotem korzystającym ze środowiska była Gmina Kochanowice, będąca adresatem pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym zgodnie z prawem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały skierowane do Gminy. Na marginesie należy też zauważyć, że powyższa umowa została zawarta na czas określony od 1 listopada 2004 r. do 31 października 2000 r. (§ 12 ust. 1 umowy). Natomiast w rozpoznawanej sprawie wymierzono karę pieniężną za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska w roku 2008.

35 Jak z tego widać to nie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 2, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1) ani ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 3 ust. 1), zadecydowały o tym, kto w tym przypadku jest podmiotem korzystającym ze środowiska i komu należy wymierzyć karę pieniężną.

36 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.