Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1865/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1865/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 192/10 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie 2. zasądza na rzecz R. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 II OSK 1865 / 10

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Wójta Gminy Kobylanka z dnia [...] marca 2003 r.

4 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Wójt Gminy Kobylanka ustalił na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Szczecinie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy w miejscowości K., M., Z. w ciągu drogi krajowej nr [...] S. –B. na określonym odcinku.

5 Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 30 sierpnia 2006 r. złożyła R. K.

6 Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując, że wnosząca odwołanie nie była stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną z dnia 25 marca 2003 r.

7 W wyniku wniesionej przez R. K. skargi na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 146/07 uchylił decyzję organu odwoławczego, stwierdzając, że stroną postępowania może być również osoba, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, jeżeli wykaże w tym swój interes prawny.

8 W toku ponownego rozpoznania sprawy, w odpowiedzi na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. K. oświadczyła, że jej podanie wniesione w dniu 30 sierpnia 2006 r. należy traktować zgodnie z jego nazwą oraz oświadczyła, że do dnia dzisiejszego nie doręczono jej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

9 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia.

10 W wyniku wniesionej przez R. K. skargi wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 733/08 uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, iż Kolegium nie zbadało, czy R. K. jest stroną postępowania w świetle art. 28 k.p.a., która co do zasady mogłaby wnieść odwołanie od decyzji. Gdyby, bowiem była ona stroną postępowania, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W takim przypadku nie było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

11 Ponownie badając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie ustaliło, że R. K. była współwłaścicielką terenu działki objętej przedmiotową inwestycją, a wobec tego posiadała przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i mogła wnosić odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium stwierdziło, że będące odwołaniem, pismo w dniu 30 sierpnia 2006 r. złożone zostało przez R. K. z naruszeniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W związku powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez R. K. od decyzji Wójta Gminy Kobylanka z dnia [...] marca 2003 r.

12 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie złożyła R. K., zarzucając mu naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

13 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniem.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazując na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zrealizowało wskazania zawarte w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. i należy uznać je za odpowiadające prawu.

15 Jak podkreślił Sąd, to strona wskazuje i określa czynności procesowe, których dokonuje i organ nie może ich samodzielnie określać w sposób odmienny. Skoro skarżąca domagała się traktowania swego pisma z dnia 30 sierpnia 2006 r. jako odwołania od decyzji Wójta Gminy Kobylanka z dnia [...] marca 2003 r. to organ odwoławczy zobowiązany był- zgodnie z przepisami k.p.a. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 listopada 2008 r.- orzec tak jak to uczynił w zaskarżonym postanowieniu.

16 Wskazując na przedstawione wyżej względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

18 1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu sytuacji obligującej z mocy prawa do wyłączenia dwóch sędziów rozpoznających sprawę, którzy uprzednio wydali w sprawie wyrok kasacyjny w dniu 26 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 733/08, co doprowadziło do realizacji normy prawnej przewidzianej w art. 183 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., a w konsekwencji do nieważności postępowania,

19 2. naruszenia przepisów prawa materialnego art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nie zapewnienie stronie niezależnego i bezstronnego sądu.

20 Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 820,00 w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 720,00 złotych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

23 Treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do stwierdzenia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy w składzie Sądu, który wydał skarżony niniejszą kasacją wyrok, znajdowało się dwóch sędziów wyłączonych z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 i pkt 6a p.p.s.a., co spowodowało nieważność postępowania zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji również spowodowało naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

24 Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podnieść należy, iż zarówno w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., przed którym zapadł zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok, oddalający skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Kobylanka z dnia [...] marca 2003 r., jak również w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przed którym zapadł wyrok z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 733/08) r., którym uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy Kobylanka - orzekało dwóch tych samych sędziów- sędzia NSA Henryk Dolecki i sędzia NSA Stefan Kłosowski.

25 Powyższa sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten dodany do katalogu wyłączeń z art. 18 p.p.s.a. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736) wszedł w życie z dniem 23 października 2009 r., rozszerzając katalog wyłączeń z art. 18 p.p.s.a. Zatem w dniu podjęcia zaskarżonego wyroku powyższa norma znajdowała się w obrocie prawnym.

26 Dla ustalenia zakresu wyłączenia kluczowym było ustalenie zakresu pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie, w jej znaczeniu materialnym. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

27 W okolicznościach niniejszej sprawy nie winna budzić wątpliwości tożsamość spraw z znaczeniu materialnoprawnym pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Sądem pierwszej instancji, objętym niniejszą skargą kasacyjną i postępowaniem uprzednio prowadzonym pod sygnaturą II SA/Sz 733/08. Oba te orzeczenia dotyczą, bowiem kontroli legalności postanowień ostatecznych, odnoszących się do tych samych stanów faktycznych, a pojęcie sprawy administracyjnej zostało wyznaczone przez rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podjęte na podstawie art. 134 k.p.a.

28 Tym samym zasadnie podnosi skarżąca, iż powyżej wskazani sędziowie zostali wyłączeni z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., natomiast nieuwzględnienie tego faktu prócz naruszenia ww. normy prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

29 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP podzielić należało zapatrywania skarżącej, iż instytucja wyłączenia sędziego, o której mowa w art. 18 p.p.s.a. w aspekcie procesowym ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego, jasnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Przywołany zapis Konstytucji RP stanowi nadto odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Skoro więc, pomimo wyłączenia sędziego z mocy prawa, znalazł się on w składzie rozpoznającym skargę, to takie działanie niewątpliwie narusza treść wyżej wymienionej normy konstytucyjnej.

30 Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił skarżony wyrok. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy. W zasądzonych kosztach postępowania uwzględniono kwoty uiszczone przez skarżącą z tytułu wpisu w związku z wniesioną skargą kasacyjną, opłatę kancelaryjną za odpis skarżonego wyroku z uzasadnieniem, opłatę za udzielone pełnomocnictwo, zaś pozostała kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika, a na wysokość tegoż wynagrodzenia wpływ miał fakt braku jego udziału na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i brak wykazania przez pełnomocnika poniesienia kosztów związanych z jego udziałem w sprawie.