Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II OSK 1838/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II OSK 1838/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 953/16 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 953/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. G.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

4 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w wyniku uznania, że zawisła przed Sądem Rejonowym w Sosnowcu, pod sygn, akt [...], sprawa z wniosku T. S. przy udziale H. K., o zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. D. [...]w Sosnowcu, na której posadowione jest szambo podlegające przymusowej rozbiórce, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy wynik wskazanej wyżej sprawy o zniesienie współwłasności ma kapitalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w razie przyznania T. S. na własność części nieruchomości obejmującej szambo, zarówno W. G., jak i jej matka H. K. (tj. współwłaścicielka nieruchomości), nie będą posiadały żadnego tytułu prawnego do tej części nieruchomości, co wykluczy możliwość nałożenia na nie obowiązku wykonania przymusowej rozbiórki szamba;

5 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w wyniku jego błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania, wobec przyjęcia, że W. G., jako inwestor, jest zobowiązana do wykonania nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego szamba, w sytuacji, gdy nakaz rozbiórki samowolnie posadowionego obiektu budowlanego może być wydany wyłącznie wobec osoby, która w chwili orzekania posiada prawo własności do nieruchomości objętej samowolą budowlaną;

6 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w wyniku jego niezastosowania, co skutkowało wydaniem wyroku potwierdzającego prawidłowość i zasadność decyzji organu odwoławczego o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego szamba, w sytuacji, gdy od dnia zakończenia jego budowy nastąpił znaczny upływ czasu, tj. niemal 30 lat, nadto, aktualnie szambo stanowi jedyny sposób odprowadzania nieczystości z nieruchomości, wobec czego nakazanie jego rozbiórki stanowić będzie poważną i niewspółmierną uciążliwość dla współwłaścicieli nieruchomości oraz skarżącej.

7 Ze względu na powyższe zarzuty i nowe dowody, skarżąca wniosła o

8 1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, na wypadek uznania przez tut. Sąd, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2016 roku o wstrzymaniu wykonania wskazanej wyżej decyzji obejmowało jedynie postępowanie przed Sądem pierwszej instancji;

9 2) zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Sosnowcu pod sygn. akt [...]w sprawie z wniosku T. S. przy udziale H. K., o zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. D. [...] w Sosnowcu; względnie

10 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie; względnie,

11 4) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

12 5) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

15 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

16 Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

17 Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Jest oczywiste, że będąca efektem zniesienia współwłasności zmiana w zakresie tytułu prawnego do nieruchomości, na której położony jest obiekt podlegający rozbiórce, która to zmiana ewentualnie nastąpi po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie będzie miała wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości.

18 Nie jest natomiast wykluczone następstwo prawne w zakresie obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego. Jeżeli występuje następstwo prawne (czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego), obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm. oraz art. 30 § 4 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) – por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, ONSA i wsa 2005/6/138; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 413/14; "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 3 do art. 52. Do takiego następstwa w niniejszej sprawie nie doszło.

19 Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wbrew opisowi naruszenia, nakaz rozbiórki mógł być wydany wobec osoby, która w chwili orzekania nie dysponowała prawem własności nieruchomości objętej samowolą budowlaną. Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Podobnie jak w przypadku obecnie obowiązującego unormowania art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r., nakaz, o którym mowa w art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14).

20 W pewnych jednak okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego, niż prawo własności (art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., czy też art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Wreszcie, inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej.

21 Skierowanie nakazu do inwestora dopuszczalne jest w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). W przypadku gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora niebędącego właścicielem działki, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku dokonania rozbiórki na nowego jej właściciela. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu, a przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może mieć tu zastosowania (wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 506/07).

22 Podobnie ocenić należy przypadek, w którym, inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości za zgodą jednego ze współwłaścicieli działki. Z niepodważonego stanu faktycznego wynika, że W. G. będąc córką jednej ze współwłaścicielek działki i mieszkając w budynku położonym na tej działce nr [...] w Sosnowcu, wybudowała pojemnik na nieczystości służący mieszkańcom. W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do współwłaścicieli nieruchomości zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11). Ocena, według której, W. G. powinna być traktowana jako inwestor odpowiedzialny za roboty wykonywane na nieruchomości potwierdza fakt, że samodzielnie występowała o ustalenie warunków zabudowy dla szeregu robót na działce nr [...] w P., w tym także dla legalizacji budowy szamba i decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...]lutego 2016 r. została wydana wyłącznie na jej rzecz.

23 Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w świetle wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wyrok ten odnosi się do przepisu art. 156 § 2 K.p.a. W myśl art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

24 Przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja wydana w trybie stwierdzenia nieważności, ale decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wydana w trybie zwykłym. Decyzja ta nie jest objęta hipotezą przepisów art. 156 § 1 i 2 K.p.a.

25 Spór dotyczy przedawnienia odpowiedzialności za delikt administracyjny. Wyrok TK nie weryfikował konstytucyjności stanu prawnego w zakresie przedawnienia tej odpowiedzialności. Już z tego powodu zarzut jest bezpodstawny. Niezależnie od tego zauważyć można, że przepisy prawa materialnego stosowane w niniejszej sprawie nie ustanawiają instytucji przedawnienia deliktów stanowiących naruszenia prawa budowlanego (wynika to z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.).

26 Można zgodzić się z poglądem, według którego, upływ czasu nie może być, w sytuacjach kontrowersyjnych, wykorzystywany przeciwko inwestorowi, np. jeśli brak jednoznacznych dowodów naruszeń prawa z jego strony, a legalność obiektu nie była przez wiele lat kwestionowana (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1004/12).

27 Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Konieczność usunięcia obiektu budowlanego w postaci pojemnika na nieczystości nie stanowi jedynie biurokratycznej odpowiedzi na naruszenie o charakterze formalnym. Skutki naruszenia trwają do chwili obecnej. Jak to zauważył Sąd pierwszej instancji, użytkowanie zbiornika powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustalenie to nie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane.

28 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.