Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 182/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 182/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 551/21 w sprawie ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 551/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie"), oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. (dalej: "skarżąca" lub "spółdzielnia") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: "Kolegium") z [...] maja 2021 r., znak: [...]. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. (dalej: "Prezydent") z [...] marca 2021 r., znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w L.

3 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółdzielnia, zaskarżając go w całości.

4 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przez sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie przepisów na skutek braku skontrolowania przez sąd:

5 - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048, dalej: "u.w.l.") poprzez pominięcie i niezastosowanie jako samoistnej przesłanki i materialnoprawnej podstawy stwierdzenia samodzielności na skutek przyjęcia, że brak jest lokalu o parametrach wskazanych przez wnioskodawcę, gdy tymczasem brak jest oficjalnego dokumentu co do powstania innego lokalu, który zawiera w swojej powierzchni lokal nr [...], co skutkowało odmową wydania zaświadczenia,

6 - art. 2 ust. 3 u.w.l. poprzez przyjęcie, że według ustaleń organu lokal nr [...] nie istnieje, gdy tymczasem lokal nr [...] jest wykazany w oficjalnych ewidencjach – ewidencja ksiąg wieczystych (korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych) i spełnia przesłanki jako lokal samodzielny i takiego zaświadczenia o samodzielności nie uzyskuje,

7 - art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń organu, że lokal o nr [...] nie istnieje od 2006 r., gdy tymczasem w 2007 r. ten sam organ pierwszej instancji potwierdził, że taki lokal istnieje, jak również potwierdził to syndyk w 2007 r. ustanawiając spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...], a także oświadczając w akcie notarialnym z 2009 r., że istnieje lokal nr [...] i przysługuje do niego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jak również od 2009 r. istnieje księga wieczysta dla przedmiotowego lokalu, a władający lokalem opłaca od 16 lat świadczenia do wnioskodawcy za lokal nr [...], co powoduje, że sąd niniejszym wyrokiem legitymizuje bezprawne działania organu pierwszej instancji, powoduje dualizm w obrocie prawnym, co w efekcie spowodowało odmowę wydania zaświadczenia.

8 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przez sąd prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieskontrolowanie przez sąd, że organy administracji (pierwszej i drugiej instancji) orzekają według stanu faktycznego bez uwzględnienia stanu prawnego w dacie wydawania przez nich "decyzji", co spowodowało, że nie został uwzględniony stan prawny istniejący w dacie wydawania "decyzji drugoinstancyjnej", a niezrealizowanie tego obowiązku spowodowało uchybienie zasadzie:

9 - praworządności, art. 6 k.p.a. poprzez pomijanie przepisów obowiązującego prawa i legitymizację rozstrzygnięcia w postaci decyzji o zmianie sposobu użytkowania lokali usługowych w sytuacji, gdy brak jest pozwolenia na użytkowanie lokali, czyli lokale nie zaistniały w obrocie prawnym, a więc brak jest pierwszej decyzji decydującej o powstaniu lokali, co miało wpływ na treść orzeczenia,

10 - prawdy obiektywnej, art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy co spowodowało, że organy nie ustaliły, czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie lokalu nr [...] i zaważyło to na treści wydanego orzeczenia,

11 - rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, art. 7a k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wątpliwości co do normy prawnej art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l., w sytuacji gdy organ wymaga od wnioskodawcy uwzględniania stanu faktycznego niezgodnego ze stanem prawnym, co do którego wnioskodawca nie miał wiedzy, i który nie wynika z oficjalnych rejestrów m.in. ksiąg wieczystych, co miało wpływ na treść zapadłego orzeczenia,

12 - proporcjonalności i adekwatności, art. 7b k.p.a. poprzez brak współpracy organów orzekających z organami budowlanymi w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, co miało wpływ na treść orzeczenia,

13 - pogłębiania zaufania, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uzasadniający stronniczość organu i zamiar legitymizacji uprzednich działań organu, które nie miały umocowania prawnego, w celu ukrycia błędów popełnionych przez organ, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia,

14 - udzielania informacji, art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, w tym jaki numer nosi nowy lokal przedszkola i gdzie został wykazany i zaewidencjonowany, co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia,

15 - prowadzenia postępowania dowodowego, art. 75 k.p.a., art. 76 k.p.a. i art. 77 k.p.a., w tym oględzin, z pominięciem skarżącego, co spowodowało wydanie nieprawidłowego orzeczenia,

16 - czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu – art. 79 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o przeprowadzeniu oględzin, co spowodowało, że organ w swoich ustaleniach jest niewiarygodny i miał zamiar ukrycia przed stroną stanu faktycznego, co spowodowało, że stan faktyczny jest jedynie jednostronną narracją organu, której strona nie obdarzyła przymiotem prawdziwości, co miało wpływ na wydanie wadliwego orzeczenia,

17 - swobodnej oceny dowodów, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę niepełnego materiału dowodowego zebranego z uchybieniem przepisom k.p.a. i z pominięciem udziału strony, co rzutowało na treść orzeczenia,

18 - wypowiedzenie się strony co do przeprowadzonego dowodu z oględzin, art. 80 k.p.a., zaś okoliczność faktyczna (istnienie dużego lokalu przedszkolnego według organu) została nieudowodniona, gdyż strona nie brała udziału w oględzinach (organ nie podał przyczyny, dla której nie poinformował strony o oględzinach i dokonał tego z pominięciem strony) co czyni ustalenia organu wadliwe i kwestionowane,

19 - art. 217 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia na skutek nieuwzględnienia stanu prawnego wynikającego z prowadzonych oficjalnie rejestrów (ksiąg wieczystych) i wydanie orzeczenia z uzasadnieniem, że stan inwentaryzacji budowlanej przedstawiony przez wnioskodawcę jest niezgodny z danymi dotyczącymi przyjęcia lokalu do użytkowania 2006 r., czyli ze stanem faktycznym, co skutkowało wydaniem wadliwego orzeczenia,

20 - art. 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia w oparciu o istniejący stan prawny i uzasadnienie, że stan faktyczny lokalu jest inny, co upoważniło organ do wydania decyzji odmownej,

21 - art. 220 k.p.a. poprzez żądanie od skarżącego oświadczenia na potwierdzenie faktów zmiany parametrów lokalu nr [...], w sytuacji gdy organ dysponował wszelkimi danymi na tę okoliczność, a skarżący nie miał wiedzy co do ich zmiany i nie wynika ta zmiana z oficjalnych rejestrów ksiąg wieczystych.

22 Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

23 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

25 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

26 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

27 4.4. Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takim przypadku w pierwszej kolejności podlegają ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych, umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego, pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 826/17, CBOSA).

28 4.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zasad postępowania dowodowego, w tym art. 7, 75, 77 oraz 80 k.p.a. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem odrębnym od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które kończy się wydaniem decyzji (art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 104 i art. 217 k.p.a.). W postępowaniu tym organ nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, ale poświadcza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Stąd też w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia organ, co do zasady, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych (por. np. wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2085/19, CBOSA). Po drugie, w realiach niniejszej sprawy stan faktyczny był w istocie bezsporny. W szczególności, skarżąca zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, nie zgłasza twierdzenia, że nie doszło do faktycznego, trwałego połączenia trzech lokali w jeden, w którym obecnie prowadzone jest niepubliczne przedszkole. Ta zamiana została dokonana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne. Okoliczność, że spółdzielnia kwestionuje legalność tej decyzji, nie ma znaczenia w postępowaniu w sprawie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. W aktach sprawy znajduje się również, podpisany przez kierownika budowy, protokół odbioru robót budowalnych wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r., nr [...]. Podobnie, nie było sporne, że dla lokalu nr [...] nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. WSA w Lublinie nie pominął również okoliczności założenia księgi wieczystej dla spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr [...] w oparciu o zaświadczenie wydane przez spółdzielnię – okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla oceny, czy w chwili orzekania przez Kolegium zachodziły przesłanki do wydania żądanego przez spółdzielnię zaświadczenia o samodzielności tego lokalu. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 220 k.p.a. – organy rozstrzygnęły sprawę na podstawie posiadanych dokumentów i danych z prowadzonych rejestrów. Zwrócenie się przez Prezydenta do spółdzielni z zapytaniem o ewentualne wydane pozwolenie na użytkowanie nie nastąpiło z naruszeniem prawa – organ był uprawniony do podjęcia takiej czynności w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.).

29 4.6. WSA w Lublinie nie naruszył art. 7a k.p.a., albowiem przepis ten nie mógł mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle art. 7a § 1 k.p.a., przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sprawie, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przesłanek tych nie spełnia sprawa dotycząca wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 u.w.l. Wnioskując o wydanie takiego zaświadczenia, strona w istocie zmierza do uzyskania uprawnienia.

30 4.7. WSA w Lublinie nie naruszył również art. 6, 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a. Powołując te przepisy skarżąca w istocie odnosi się do ocen prawnomaterialnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku. Dotyczy to zwłaszcza stanowiska Sądu, że skoro lokal usługowy nr [...] faktycznie nie istnieje, w związku z przeprowadzeniem robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, to organ nie może wydać zaświadczenia o jego samodzielności. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ocen co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego, sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie przeprowadzono zresztą wywodu jurydycznego, z którego wynikałby związek między tymi zasadami ogólnymi k.p.a. a kwestionowanym rozstrzygnięciem. Należy przy tym podkreślić, że organ, rozpoznając podanie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, nie działa w warunkach uznania administracyjnego. Ponadto, wyżej już wspomniano o wyjątkowym charakterze i ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie organ może prowadzić w tej sprawie.

31 4.8. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do próby zakwestionowania poglądu, przyjętego przez WSA w Lublinie, że nie można wydać zaświadczenia o samodzielności lokalu w sytuacji, w której według danych będących w posiadaniu organu, lokal ten nie stanowi już samodzielnego lokalu z uwagi na przeprowadzone, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zmiany architektoniczne polegające na połączeniu trzech lokali w jeden. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Zauważyć należy, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l., wydawane jest, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz ogólnymi zasadami prawa czasowego, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień rozstrzygania wniosku (tempus regit actum). Okoliczności, które są badane w tym postępowaniu, zostały określone w art. 2 ust. 1-2 u.w.l. Przede wszystkim, w sprawie musi być niewątpliwe, że mamy do czynienia z samodzielnym lokalem, rozumianym jako wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb. Tymczasem, w świetle dokumentów posiadanych przez organy, nie budzi wątpliwości, że na skutek robót budowlanych przeprowadzonych zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta z [...] marca 2006 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne, pierwotny lokal nr [...] nie jest już wydzielony trwałymi ścianami m.in. od lokalu nr [...]. Aktualnie, lokal ten stanowi, w ujęciu technicznym, część większego lokalu, w którym prowadzone jest przedszkole niepubliczne. Z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1-2 u.w.l. nie ma znaczenia, czy dla danego lokalu, w oparciu o zaświadczenie wydane przez spółdzielnię, założono księgę wieczystą dla spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Jeżeli zaś chodzi o uwagi skargi kasacyjnej dotyczące tego, czy dla lokalu nr [...] wydano pozwolenie na użytkowanie, to okoliczność ta nie miała znaczenia w realiach niniejszej sprawy, albowiem organy odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności tego lokalu. Końcowo należy podkreślić, że w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, organ administracji publicznej nie może rozstrzygać sporów dotyczących statusu cywilnoprawnego lokalu. Z akt sprawy wynika zresztą, że pomiędzy spółdzielnią a uprawnionym do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr [...] (KW nr [...]), toczą się, z powództwa spółdzielni, postępowania w sprawie usunięcia niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (k. 24-27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

32 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.