Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r., II OSK 177/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r., II OSK 177/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 219/09 w sprawie ze skargi K. M. i S. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz K. M. i S. M. kwotę 550 zł (pięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II SA/GL 219/09, oddalił skargę K. M. i S. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

3 Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 Pismem z dnia 6 czerwca 2007 r. C. i J. T., właściciele działki nr (...) w Ż., poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., że na działce sąsiedniej nr (...) usytuowany jest budynek mieszkalny w ścianie którego znajduje się okno w odległości 3 metrów od granicy z działką należącą do wnoszących pismo.

5 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., po ustaleniu wykonania przez K. i S. M. na działce nr (...) w 1987 r. budynku gospodarczego bez pozwolenia, w którego ścianie zwróconej w kierunku sąsiedniej działki nr (...), odległej o 3 metry od granicy z działką nr (...), usytuowano dwa otwory okienne, nakazał ich zamurowanie. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

6 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2008 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt nie podlega art. 48 Prawa budowlanego, co uzasadniałoby w oparciu o art. 103 ust. 2 tej ustawy zastosowanie przepisów dotychczasowych. Obiekt ten był bowiem przedmiotem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania (decyzja z dnia (...) września 1999 r., nr (...) zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny) a decyzją z (...) lutego 2000 r., nr (...), zezwolono na jego rozbudowę (obudowę klatki schodowej). W związku z powyższym nie można przyjąć, iż przedmiotowy budynek mieszkalny powstał w warunkach samowoli budowlanej. Organ wskazał ponadto, że w aktualnie prowadzonym postępowaniu należy przyjąć, że chodzi o przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, po wcześniejszym ustaleniu, czy zatwierdzony decyzją projekt zmiany sposobu użytkowania przewidywał sporne otwory okienne.

7 Organ I instancji w ponownym postępowaniu ustalił, w oparciu o oględziny, że na działce nr (...) znajduje się budynek mieszkalny posiadający w ścianie odległej o 3 metry od granicy z działką nr (...) dwa otwory okienne. Budynek ten powstał na skutek ww. decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego i decyzji o pozwoleniu na rozbudowę poprzez obudowę istniejących schodów zewnętrznych. Usytuowanie otworów okiennych jest niezgodne zarówno z § 12 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z zm.), jak i z rozporządzeniem obowiązującym w trakcie budowy obiektu, zgodnie z którymi odległość budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną musi wynosić nie mniej niż 4 metry.

8 Ponieważ warunek przez inwestora nie został spełniony, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2008 r., nr (...), nakazał na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zamurowanie w terminie do 30 października 2008 r. spornych dwóch otworów okiennych.

9 W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. wskazał, że budynek gospodarczy z którego powstał przedmiotowy budynek mieszkalny wykonał jego ojciec w 1974 r. Budynek ten stanowi własność skarżącego od 1991 r. ale nie dysponuje on żadnymi dokumentami związanymi z jego realizacją. Budynek ten wraz ze wszystkimi otworami okiennymi został zalegalizowany ww. decyzją Burmistrza Miasta Ż. z dnia (...) września 1999 r. Zatwierdzona tą decyzją dokumentacja przewidywała, zdaniem skarżącego, przedmiotowe otwory okienne.

10 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł nowy termin wykonania - do 30 maja 2009 r. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

11 W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji stanowiącej załącznik do ww. decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wynika, że zatwierdzona dokumentacja nie przewidywała żadnego otworu okiennego w ścianie od strony działki nr (...), zawierała natomiast jeden otwór drzwiowy do kotłowni. Przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane więc samowolnie i naruszają przepisy techniczno – budowlane.

12 W skardze na powyższą decyzję K. i S. M. zarzucili organowi odwoławczemu nieuwzględnienie dokumentacji zatwierdzonej ww. pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania budynku, jak i dokumentacji zatwierdzonej decyzją z 2000 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego. Dokumentacje te przewidywały przedmiotowe okna od strony działki nr (...).

13 Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II SA/GL 219/09, oddalił powyższą skargę.

15 W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że z dokumentacji zatwierdzonej ww. decyzją z 1999 r. wynika, że w ścianie północnej budynku, zbliżonej na odległość 3 metrów do granicy działki nr (...), nie były przewidziane otwory okienne. Natomiast umieszczenie tych otworów na projekcie obudowy klatki schodowej na ścianie północnej świadczy jedynie o ich istnieniu w 2000 r., kiedy ten projekt był sporządzony. Przedstawienie w ww. projekcie ściany północnej przedmiotowego budynku jest następstwem tego, że projekt dotyczy dobudowy do istniejącego budynku i wtedy zawsze przedstawia się w nim stan budynku do którego ma być dokonana przedmiotowa dobudowa. Porównanie dokumentacji złożonej przy wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku z projektem obudowy klatki schodowej świadczy o tym, że sporne otwory okienne powstały przed dniem sporządzenia tego ostatniego projektu.

16 Zdaniem Sądu sporne okna naruszają § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w związku z czym zaskarżona decyzja, którą nakazano zamurowanie tych okien, jest zgodna z prawem.

17 W skardze kasacyjnej K. i S. M. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na błędnym ustaleniu stanu fatycznego w sprawie przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

18 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd oparł rozstrzygnięcie sprawy na stanowisku organów orzekających przyjętym na podstawie materiału przedstawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. – nie uznał natomiast faktów i dowodów przedstawionych przez skarżących.

19 Skarżący wskazali, że budynek gospodarczy został wybudowany w 1987 r. przez ojca skarżącego, a nie jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z (...) kwietnia 2008 r. przez skarżących. Budynek ten został wykonany zgodnie z dokumentacją techniczną, która przewidywała otwory okienne od strony działki nr (...) i od 1987 r. otwory te występowały w kolejnych planach rozbudowy budynku i obudowy klaki schodowej i w stanie niezmienionym są do dziś. W Starostwie Powiatowym w Ż. w latach 80-tych znajdował się komplet dokumentów, z których wynikała zarówno legalność wykonania budynku z otworami okiennymi jak i faktyczna granica pomiędzy działką skarżących i działką nr (...). W wyniku zmian organizacyjnych w administracji samorządowej niemożliwe stało się dotarcie do tych dokumentów, co nie może, zdaniem skarżących, przemawiać na ich niekorzyść.

20 Skarżący wskazali, że ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i oparte na nich stanowisko organów orzekających pozwalają na stwierdzenie, że niniejsza sprawa nie została merytorycznie rozpoznana w jej całokształcie, ograniczono się bowiem do ww. decyzji z dnia (...) września 1999 r. i niezatwierdzonego projektu obudowy klatki schodowej omyłkowo dołączonego do dokumentów. O tym, że oparto się na niezatwierdzonym projekcie świadczy fakt, że nie obejmuje on części elewacji budynku z otworami okiennymi. Poświadcza to też jego wykonawca.

21 Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację z zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

23 W piśmie z dnia 22 marca 2010 r. K. i S. M. wskazali, że przekwalifikowanie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wynikało z obiektywnych i niezależnych od skarżących przesłanek. Ponadto skarżący wskazali, że uzyskane w 1999 i 2000 r. decyzje administracyjne oparte były na dokumentacji i projektach technicznych uwzględniających przedmiotowe otwory okienne w budynku gospodarczym, istniejące od momentu jego wybudowania w 1987 r.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

26 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., która w niniejszej sprawie nie występuje.

27 Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach była decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego nakazująca skarżącym zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki ewidencyjnej nr (...) zlokalizowanego w Ż. na działce ewidencyjnej nr (...).

28 Istota sprawy sprowadzała się więc do ustalenia, czy przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane legalnie czy też w sposób o którym mowa w art. 50 ( bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia środowiska lub na podstawie zgłoszenia lecz z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub innych przepisach- art. 51 ust.7), co uzasadniałoby wydanie decyzji nakazującej ich zamurowanie.

29 Dokonując tej oceny Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, stwierdzając, że z dokumentacji zatwierdzonej decyzją Burmistrza miasta Ż. z (...) września 1999 r. o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny wynika, że w ścianie północnej budynku, zbliżonej na odległość 3 metrów do granicy działki nr (...), nie były przewidziane otwory okienne. Natomiast umieszczenie tych otworów na projekcie obudowy klatki schodowej na ścianie północnej świadczy jedynie o ich istnieniu w 2000 r., kiedy ten projekt był sporządzony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedstawienie w ww. projekcie ściany północnej przedmiotowego budynku jest następstwem tego, że projekt dotyczy dobudowy do istniejącego budynku i wtedy zawsze przedstawia się w nim stan budynku do którego ma być dokonana przedmiotowa dobudowa. Sąd stwierdził też, że porównanie dokumentacji złożonej przy wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku z projektem obudowy klatki schodowej świadczy o tym, że sporne otwory okienne powstały przed dniem sporządzenia tego ostatniego projektu. W konsekwencji tych ustaleń Sąd uznał, że sporne okna naruszają § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w związku z czym zaskarżona decyzja, którą nakazano zamurowanie tych okien, jest zgodna z prawem.

30 Trafnie zarzucają skarżący, że ustalenia te są niepełne, a wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego sprawy i z pominięciem okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego podkreślali, że przedmiotowe okna zostały wybudowane wraz z budynkiem w 1987 roku i zostały wraz z budynkiem zalegalizowane decyzją Burmistrza miasta Ż. z dnia (...) września 1999r. udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny.

31 Fakt istnienia okien na ścianie północnej budynku przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku i wydaniem decyzji z 1999r. wyrażającej zgodę na taką zmianę potwierdził sam sąsiad skarżących J. T., który precyzując w dniu 16.01.2007r. na żądanie organu wniosek z dnia 6.06.2007r. o zbadanie legalności zabudowy działki skarżących oświadczył, że okno zostało wykonane w nadbudowie nad garażem około 15 lat temu ( k. 29 akt adm.). Również w protokole oględzin z dnia 31.02.2008r. ustalono, że okno powstało w trakcie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego w 1987 roku.( k. 31 akt adm.). Ustalenia takie zawarto także w decyzji nr (...) wydanej w dniu (...).04.2008r. przez PINB w Ż. ( k. 33 akt adm.). Okoliczności te nie zostały jednak wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji przy ocenie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Sąd pominął także, że postępowanie w sprawie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku i w sprawie pozwolenia na obudowanie klatki schodowej toczyły się równocześnie i zakończyły się decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Pominięto także przyczyny, które legły u podstaw składanych przez skarżących wniosków i podejmowanych przez nich czynności ( wykup przez Skarb Państwa budynku mieszkalnego zajmowanego wcześniej przez skarżących w związku z włączeniem węzła komunikacyjnego od strony ul. W. z dojazdami do II przeprawy mostowej na rzece S. w Ż.) i powstała w związku z tym konieczność zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia ocenę zasadności przesłanek wskazanych w zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżących obowiązek zamurowania otworów okiennych.

32 W tej sytuacji uznać należy, że uzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

33 W świetle powyższego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie przepisu art. 203 pkt. 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.