Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2022 r., II OSK 1664/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2022 r., II OSK 1664/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 604/18 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. umarza postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. P.-Ż. i J.P. solidarnie kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 22 listopada 2018 r., IV SA/Po 604/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (SKO lub Kolegium) z 23 kwietnia 2018 r., nr SKO.GP.4000.143.2018, w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

3 Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Spółka E. sp. z o.o. w Poznaniu (Spółka) wnioskiem z 18 lutego 2016 r. wystąpiła o wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. – Czarnków ZPP, na terenie działki o nr ewid. [...] obręb W..

4 Dalej w wyroku IV SA/Po 604/18 przywołano, że Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z 21 czerwca 2016 r., na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016, poz. 778, Upzp) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm., Ugn) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W.-Czarnków ZPP, na terenie działki o nr ewid. [...] obręb W.. Jako rodzaj inwestycji wskazano obiekt infrastruktury technicznej, podając jej charakterystyczne parametry: długość przebudowywanego odcinka linii – 95 m, napięcie znamionowe linii – 110 kV, jeden tor, projektowana linia napowietrzna wykonana na słupach stalowych serii EB 24 kratowych o trójkątnym układzie przewodów roboczych, maksymalna wysokość słupa podstawowego (słup EB24 P+10) - 33,3 m, maksymalna temperatura pracy linii + 80° C, fundamenty prefabrykowane, wylewane lub palowe. Nadto organ gminy określił, że inwestycja należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 353, Uioś) i kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2010 Nr 213, poz. 1397, rozp. RM 2010).

5 Od tej decyzji odwołanie wniosła G.P.

6 Kolejno sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO w Poznaniu decyzją z 5 czerwca 2017 r. utrzymało decyzję ustalającą lokalizacje inwestycji celu publicznego w mocy, nie dopatrując się uchybień, zaś wskutek skargi G.P. WSA w Poznaniu wyrokiem z 8 listopada 2017 r., IV SA/Po 681/17, uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego. W motywach w/w wyroku wskazano, że zasadny okazał się zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie. W szczególności nie wyjaśniono jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania (przebudowa czy rozbiórka i budowa), a organ w ogóle nie zajął stanowiska w tym zakresie.

7 Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w Poznaniu powołaną na wstępie decyzją z 23 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. - Czarnków ZPP, na terenie działki o nr ewid. [...] obręb W.. Sąd ten przywołał zasadnicze motywy decyzji Kolegium, które przywołując dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz treść przepisów art. 52, art. 53, art. 54 Upzp oraz art. 6 pkt 2 Ugn, doszło do wniosku, że postępowanie w sprawie było przeprowadzone zgodnie z trybem ujętym w art. 53 Upzp, a decyzja I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 tej ustawy. Organ odwoławczy eksponował, że wniosek Spółki nie budzi żadnej wątpliwości, zatytułowany jest "przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. - Czarnków ZPP, położonej na działce nr [...] obręb Miasto W.". W treści wniosku jest jednak zawarty dokładny opis zamierzenia, które polega na: "rozbiórce istniejącej linii 110 kV W. Czarnków ZPP i budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV", zatem taki przyjęto przedmiot postępowania. Działka nr [...] jest działką stanowiącą grunty orne klasy RIIIb, grunty orne klasy V oraz tereny mieszkaniowe. Postępowanie dotyczy wykonania zamierzenia w pasie o szerokości 9 m i długości około 95 m. Są to wyłącznie użytki rolne. Przywołano pisemne wyjaśnienia pełnomocnika Spółki z 29 kwietnia 2016 r., gdzie wskazuje się, iż pas o szerokości 9 m jest pasem niezbędnym do wykonania robót objętych niniejszym postępowaniem, czym innym jest pas o szerokości 19,2 m, o którym mowa w decyzji środowiskowej, jest to pas oddziaływania. Organ wyjaśnił, że pierwszy pas terenu niezbędny jest do wskazania i ustalenia lokalizacji tej inwestycji celu publicznego i do funkcjonowania (eksploatacji) linii energetycznej, natomiast drugi pas służy do określenia zasięgu oddziaływania linii i do określenia potencjalnych roszczeń z tytułu oddziaływania zamierzenia na nieruchomość odwołującej się G.P.. Z opisu wniosku jasno wynikać ma, że moc przesyłowa linii elektroenergetycznej nie ulegnie zmianie, podobnie, jak nie ulegnie zmianie lokalizacja słupów energetycznych, na których ta linia zawiśnie. Ze względu jednak na konieczność dostosowania linii do właściwego stanu technicznego wykonanie robót objętych tym postępowaniem jest niezbędne. Do wniosku została załączona decyzja środowiskowa, która pozwala na przyjęcie, że wniosek Spółki jest kompletny, co pozwala na ustalenie lokalizacji dla tego zamierzenia.

8 Odnosząc się do zarzutu, w którym odwołująca się podniosła kwestię oceny inwestycji pod kątem przepisów prawa budowlanego Kolegium podkreślało, że takiej oceny w tym postępowaniu dokonywać nie wolno. Samo przesłanie przez pełnomocnika odwołującej się materiałów dotyczących kwestionowania procedury planistycznej, jak i standardów wyceny kosztów z tytułu korzystania z prywatnych gruntów, na których zlokalizowano linie elektroenergetyczne także nie ma żadnego znaczenia w tym postępowaniu administracyjnym. Kwestie dysponowania bowiem gruntem przez inwestora badane są dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W tym też postępowaniu nie mają także zastosowania przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy.

9 Kolegium nie znalazło zatem podstaw, aby na gruncie przepisów Upzp można było zakwestionować decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. nr 23/2016 z 21 czerwca 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. - Czarnków ZPP, na terenie działki o nr ewid. [...] obręb W.

10 Skargę do WSA w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła G.P., domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

11 Skarżąca zarzuciła naruszenie:

12 1. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, "Ppsa") poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej niż WSA w Poznaniu w wyroku z 8 listopada 2017 r., IV SA/Po 681/17, i niezastosowanie się przez SKO w Poznaniu do wskazań co do dalszego postępowania przez:

13 a) uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,

14 b) brak wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą,

15 c) brak wyjaśnienia przez organ II instancji swego stanowiska co do treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 25 stycznia 2013 r, nr W00-ll.4202.1.2011.js o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV W. - Czarnków i jej znaczenia dla niniejszej sprawy, a także brak zanalizowania kwestii pasa technologicznego wskazanego w ww. decyzji, podczas gdy szerokość podana przez wnioskodawcę wynosi jednie 9 m w kontraście do treści art. 86 Uioś oraz art. 72 ust. 1 Uioś,

16 d) braku należytego wyjaśnienia, co jest przedmiotem postępowania (przebudowa czy też rozbiórka i budowa), jeśli przedmiotem postępowania była rozbiórka starej linii i budowa nowej linii, to organ II instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec w tym zakresie,

17 e) brak wyjaśnienia, dlaczego organy nie wzięły pod uwagę pisma E. sp. z o.o. z 16 lutego 2016 r.,

18 f) brak rozważań w zakresie zasadności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w konsekwencji tego, że roboty budowlane polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit. a nie wymagają pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie wymagają też wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

19 Nadto skarżąca zarzuciła naruszenia art. 7, 8, 77 §§ 1 i 4 K.p.a. poprzez:

20 a) brak należytego wyjaśnienia, jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania, a w konsekwencji, czy planowane zamierzenie stanowi przebudowę napowietrznej linii energetycznej 110kV W.-Czarnków ZPP na terenie działki o nr [...], obręb W. w rozumieniu art. 3 pkt 7a uPb, czy też rozbiórkę starej linii i wybudowanie nowej linii,

21 b) błędne ustalenie, że teren inwestycji stanowi pas o szerokości wynoszącej zaledwie 9 m oraz brak należytego wyjaśnienia, jaki jest teren inwestycji, a jaki jest obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, a także brak zbadania, czy prawidłowo określono granice terenu objętego wnioskiem, a w konsekwencji naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 1 i 54 pkt 3 Upzp,

22 c) przyjęcie bez zaostrzeń wyjaśnień wnioskodawcy, że teren oddziaływania inwestycji wynosi 19,2 m podczas, gdy z treści decyzji środowiskowej wynika, że pas o szerokości 19,2 m stanowi pas eksploatacyjny, a jednocześnie w zakresie innych postępowań dotyczących tej samej inwestycji wnioskodawca wskazywał na pas eksploatacyjny znacznie szerszy niż 9 m,

23 d) brak wyjaśnienia, dlaczego organ I instancji nie wziął pod uwagę pisma E. sp. z o.o. z 16 lutego 2016 r., RD-7/ZM/MU/1447/2016,

24 e) brak wyjaśnienia, jaką szerokość będą miały skrajne przewodów fazowych nowej linii oraz jaką mają szerokość skrajne przewodów fazowych obecnej linii.

25 Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 86 Uioś, poprzez wskazanie terenu inwestycji jako pasa o szerokości 9 m, który to pas zgodnie z wnioskiem ma stanowić pas technologiczny, podczas gdy z decyzji środowiskowej wynika, że pas technologiczny wynosi 19,2 m; a także naruszenie art. 3 pkt 7a uPb poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W.-Czarnków ZPP, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb W., podczas gdy pozostałe ustalenia zaskarżonej decyzji wskazują, że na jej podstawie możliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę, w wyniku którego może być budowana linia o innych charakterystycznych parametrach niż obecna linia 110kV W.-Czarnków ZPP.

26 Nadto skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu mimo, że ze względu na wskazane powyżej naruszenia prawa decyzja organu I instancji powinna być uchylona oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem jeśli organ II instancji twierdził, że wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczył rozbiórki istniejącej linii i budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV, to winien zmienić decyzję organu I instancji, która dotyczy przebudowy.

27 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

28 Na rozprawie przed WSA w Poznaniu pełnomocnik uczestnika postępowania E. sp. z o.o. w Poznaniu wnosił o oddalenie skargi, wskazując, że skarżąca myli pas ochronny wynikający z przepisów o ochronie środowiska z pasem technologicznym, który wyznacza teren niezbędny do przeprowadzenia i obsługi linii energetycznej. Również niezasadnie – w ocenie uczestnika – skarżąca odwołuje się w niniejszym postępowaniu do terminologii prawa budowlanego.

29 Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

30 W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji dokonawszy kontroli uwzględnienia przez organ odwoławczy wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA w Poznaniu z 8 listopada 2017 r. stwierdził, że – wbrew zarzutom skargi – organ odwoławczy wskazania te wykonał. Ponieważ zaś kwestia ta została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Kolegium, które dokonało oceny decyzji organu I instancji oraz ustosunkowało się do zarzutów odwołania, to sąd wojewódzki w pełni te wyjaśnienia organu II instancji zaakceptował. Sąd pierwszej instancji uznał, że stan sprawy pozwala na merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

31 Zdaniem sądu wojewódzkiego słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, że nie da się uzyskać pozwolenia na budowę na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, dla innego zamierzenia niż to, które zostało określone we wniosku, a następnie zaakceptowane w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

32 W ocenie tegoż sądu chybione są zatem zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu, jak i w skardze nakazujące organom wyjaśnienie co jest przedmiotem postępowania (przebudowa, czy też rozbiórka i budowa). Sąd pierwszej instancji eksponuje, że organ związany jest treścią wniosku inwestora i w takim zakresie, zgodnie z art. 54 Upzp, w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy; oraz 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Powyższym wymogom decyzja organu I instancji – w ocenie sądu pierwszej instancji – czyni zadość.

33 Nadto sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor uzyskał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 25 stycznia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV W. – Czarnków ZPP. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało bowiem zakwalifikowane jako wymienione w § 3 ust. 1 pkt 7 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Ostatecznie taki raport o oddziaływaniu na środowisko został sporządzony. Skoro planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, to tym samym – w ocenie sądu pierwszej instancji – wymagane było ubieganie się o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 2 pkt 1 Upzp).

34 Sąd pierwszej instancji jako niezasadny uznał zarzut skarżącej, która utożsamiając pas oddziaływania inwestycji z pasem niezbędnym na wykonanie i obsługę linii, podnosiła brak należytego wyjaśnienia tej kwestii i w istocie zmierzała do zobowiązania inwestora do objęcia pasem na realizację przedsięwzięcia całego pasa oddziaływania. Sąd pierwszej instancji podzielił wyjaśnienia Kolegium, że skarżąca błędnie zakłada, iż występuje sprzeczność pomiędzy treścią decyzji środowiskowej, a decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie ustalenia pasa oddziaływania inwestycji i pasa eksploatacyjnego. Wyjaśniania te sąd wojewódzki przyjął jako wystarczająco wypełniające dyspozycję art. 153 Ppsa.

35 W świetle tak określonych warunków inwestycji sąd orzekający w I instancji nie dopatrzył się zarzucanych przez skarżącą naruszeń prawa godzących w prawidłowość decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

36 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G.P. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

37 Sądowi pierwszej instancji zarzuca się w trybie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa:

38 naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

39 art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa), art. 2, 3 § 1 i 2 pkt 1, 134 § 1, 135, 145 § 1 lit. a i c, 151 w zw. z art. 153 Ppsa, w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1, 78 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez to, że w wyniku błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że SKO w Poznaniu zastosowało się do oceny i do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 8 listopada 2017 r., IV SA/Po 681/17, sąd pierwszej instancji uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i obowiązku kontroli, a w konsekwencji dopuścił się nierozpoznania sprawy i braku zastosowania przewidzianych ustawą środków w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że Kolegium dokonało odmiennej oceny prawnej niż WSA w Poznaniu w wyroku z 8 listopada 2017 r., IV SA/Po 681/17, i nie zastosowało się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wskazanym wyroku poprzez:

40 brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności,

41 brak wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą,

42 brak wyjaśnienia przez organ II instancji swego stanowiska co do treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 25 stycznia 2013 r, nr WGO-II.4202.1.2011.JS o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV W. - Czarnków i jej znaczenia dla niniejszej sprawy, a także brak zanalizowania w kontekście art. 86 Uioś oraz art. 72 ust. 1 Uioś kwestii pasa technologicznego wskazanego w ww. decyzji, podczas gdy szerokość podana przez wnioskodawcę wynosi jednie 9 m,

43 brak należytego wyjaśnienia, co jest przedmiotem postępowania tj. przebudowa czy też rozbiórka i budowa obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego (uPb),

44 brak wyjaśnienia, dlaczego organy nie wzięły pod uwagę pisma E. sp. z o.o. z 16 lutego 2016 r.,

45 brak wyjaśnienia jaki jest teren inwestycji i błędne przyjęcie, że teren inwestycji stanowi pas o szerokości 9 m,

46 naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Pusa, art. 2, 3 § 1 i 2 pkt 1, 134 § 1, 135, 145 § 1 lit. a i c, 151 Ppsa, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.:

47 a) w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., art. 52 ust. 1 oraz art. 54 pkt 1 Upzp i art. 3 pkt 7a uPb poprzez to, że w wyniku błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że decyzja Kolegium odpowiada prawu, sąd pierwszej instancji uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i obowiązku kontroli, a w konsekwencji dopuścił się do nierozpoznania sprawy i braku zastosowania przewidzianych ustawą środków w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że organ II instancji uznając, że inwestycja polega na rozbiórce istniejącej linii 110 kV W. Czarnków ZPP i budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV, nie uchylił decyzji organu I instancji, choć decyzja ta w swojej "sentencji" i uzasadnieniu zezwalała jedynie na przebudowę napowietrznej linii 110 kV, a nie na rozbiórkę starej linii i budowę nowej linii, natomiast wniosek inwestora, którym były związane organy, nie dotyczył przebudowy, ale budowy linii 110 kV,

48 b) w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 lit. c i art. 54 pkt 3 Upzp poprzez to, że w wyniku błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd pierwszej instancji uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i obowiązku kontroli, a w konsekwencji dopuścił się nierozpoznania sprawy i braku zastosowania przewidzianych ustawą środków w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że Kolegium:

49 błędnie ustaliło, że teren inwestycji stanowi pas o szerokości wynoszącej zaledwie 9 m, oraz

50 nie dokonało należytego wyjaśnienia, jaki jest teren inwestycji, a jaki jest obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać,

51 nie zbadało, czy prawidłowo określono granice terenu objętego wnioskiem - przyjęło bez zastrzeżeń wyjaśnienia wnioskodawcy, że teren oddziaływania inwestycji wynosi 19,2 m, podczas gdy z treści decyzji środowiskowej wynika, że pas o szerokości 19,2 m stanowi pas eksploatacyjny, a jednocześnie w zakresie innych postępowań dotyczących tej samej inwestycji wnioskodawca wskazywał na pas eksploatacyjny znacznie szerszy niż 9 m,

52 nie wyjaśniło, jakie znaczenie dla niniejszej sprawy ma pisma E. sp. z o.o. z 16 lutego 2016 r., RD-7/ZM/MU/1447/2016,

53 nie wyjaśniło, jaką szerokość będą miały skrajne przewodów fazowych nowej linii oraz jaką mają szerokość skrajne "przewozów" fazowych obecnej linii, mimo że te okoliczności pozwalają na określenie terenu inwestycji oraz jednego z charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji tj. szerokość inwestycji, nadto m. in. na podstawie tych elementów można określić, czy inwestycja stanowi przebudowę czy też budowę linii,

54 nie wiadomo, dlaczego sąd uznał, że w związku z przebudową linii nie ulegną zmianie jej istotne parametry, skoro istotnymi parametrami jest również szerokość inwestycji i jej wysokość, a sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie do długości linii i napięcia znamionowego, podczas gdy z decyzji środowiskowej (s. 10) dla przedsięwzięcia wynika, że "obecna wysokość zawieszenia przewodu na słupie wynosi 21 m (...) W celu zwieszenia ochrony mieszkańców budynku położonego najbliżej linii tut. organ zobowiązał inwestora do zaprojektowania linii w taki sposób, aby najniższy przewód zawieszony został na wysokości 25 m, co potwierdza, że zmieni się wysokości, natomiast ustalenie skrajnych przewodów fazowych pozwoliłoby na ustalenie szerokości inwestycji, a tym samym obszaru inwestycji",

55 c. w zw. z art. 86 Uioś poprzez wskazanie terenu inwestycji jako pasa o szerokości 9 m, który to pas zgodnie z wnioskiem ma stanowić pas technologiczny podczas gdy z decyzji środowiskowej wynika, że pas technologiczny wnosi 19,2 m;

56 II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 52 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 pkt 3 Upzp poprzez ich błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie w zw. z art. 3 pkt 7 i 7a uPb poprzez błędne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że nie jest istotne ustalenie, czy inwestycja stanowi rozbudowę czy przebudowę w świetle art. 3 pkt 7a uPb, choć art. 54 pkt 1 Upzp przewiduje, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ określa rodzaj inwestycji, co skutkowało brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji, której "sentencja" zezwala na przebudowę linii, mimo że organ II instancji ustalił, że inwestycja będzie polegać na rozbiórce linii i budowie nowej linii.

57 Z uwagi na powyższe wniesiono o:

58 uchylenie w całości zaskarżonego wyroku,

59 wstrzymanie wykonalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. nr 23/2016 z 21 czerwca 2016 r. oraz decyzji SKO nr SKO.GP.4000.143.2018 z 23 kwietnia 2018 r.,

60 zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych,

61 rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

62 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jeśli organ II instancji uznał, że przedmiotem inwestycji jest rozbiórka istniejącej linii i budowa po trasie zdemontowanej linii nowej linii 110 kV, to organ II instancji winien bądź uchylić bądź też zmienić decyzję organu I instancji, która w "sentencji" zezwala na przebudowę linii, a tym samym dotyczy zupełnie innego przedsięwzięcia niż to, którego dotyczył złożony wniosek inwestora. Również uzasadnienie decyzji organu I instancji – w opinii skarżącej kasacyjnie – dowodzi, że decyzja dotyczy inwestycji polegającej na przebudowie, a nie budowie nowej linii.

63 Zdaniem skarżącej kasacyjnie należy mieć na uwadze, że organ I instancji wskazał, że:

64 - decyzja jest wydawana "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. - Czarnków ZPP na terenie działki o nr ewid. [...] obręb W.",

65 - "sentencja" decyzji brzmi: "Ustalam lokalizację inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. - Czarnków ZPPP, na terenie działki o nr ewid. [...] obręb W.",

66 - w pkt 1 rodzaj decyzji: "zakres inwestycji obejmuje: przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV",

67 - na str. 3, w uzasadnieniu decyzji nr 23/2016 zostało wskazane: "W ramach planowanej inwestycji na terenie działki o nr ewid. [...] obręb W., założono realizację inwestycji polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV W. - Czarnków ZPP",

68 - na str. 5 uzasadnienia decyzji zostało wskazane: 'W związku z tym, że przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia jest inwestycją z zakresu infrastruktury".

69 W konsekwencji w ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma wątpliwości, że zarówno "sentencja", jak i uzasadnienie decyzji dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie linii 110 kV, a nie na rozbiórce starej linii i budowie po śladzie zdemontowanej nowel linii. Zatem nie ma racji sąd pierwszej instancji twierdząc, że inwestycja jedynie została zatytułowana jako przebudowa.

70 W odpowiedzi uczestnika postępowania E. Sp. z o.o. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W ocenie tego uczestnika sąd pierwszej instancji, jak i organy rozpoznające niniejszą sprawę nie naruszyły w żaden sposób przepisów postępowania, a zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na pełne rozstrzygnięcie sprawy.

71 Odpowiedź na skargę kasacyjną wywiodło również SKO w Poznaniu, wnosząc o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium skoro złożona przez skarżącą skarga kasacyjna w istocie powiela argumentację zawartą w odwołaniu, jak i w skardze do sądu wojewódzkiego, to jest ona z oczywistych względów bezzasadna.

72 Pismem z 18 grudnia 2019 r. pełnomocnik G.P. poinformował o śmierci skarżącej, w związku z czym wniósł o zawieszenie przez sąd z urzędu postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 Ppsa. Następnie w piśmie z 20 marca 2020 r. wskazał, że następcami prawnymi G.P. są: H.P. i J. P.

73 W piśmie z 4 maja 2020 r. działający imieniem H.P. i J. P. zgłaszających się do niniejszego postępowania w charakterze stron ich pełnomocnik r. pr. I. L., na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 1 Ppsa wniosła o:

74 1. podjęcie postępowania w niniejszej sprawie, zawieszonego z uwagi na śmierć skarżącej G.P.,

75 2. przeprowadzenie dowodu z przedkładanych wraz z niniejszym pismem dokumentów (akt poświadczenia dziedziczenia z 30 kwietnia 2020 r. Rep. A nr [...]) na okoliczność zdolności sądowej i procesowej wstępujących.

76 Jednocześnie do akt sprawy dołączono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z 8 lutego 2021 r., znak: NIiPP.6733.37.2020.JD, stwierdzającą wygaśnięcie decyzji tegoż organu nr 23/2016 z 21 czerwca 2016 r. (znak: TI.6733.12.2016.AS) dot. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV W.-Czarnków ZPP, na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym W., gm. W. (decyzja I instancji), z adnotacją, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego jest ostateczna.

77 Kolejno, 25 marca 2021 r. pełnomocnik zgłaszających się stron w miejsce skarżącej kasacyjnie wniosła o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, w związku z "jego oczywistą bezprzedmiotowością". W piśmie z 13 kwietnia 2021 r. pełnomocnik tych stron podał, że wniosek o umorzenie postępowania nie stanowi oświadczenia o cofnięciu skargi kasacyjnej.

78 Z kolei w piśmie z 24 stycznia 2022 r. pełnomocnik poinformowała, że strony skarżące kasacyjnie zrzekają się rozprawy i nie sprzeciwiają się rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

79 Przy piśmie z 7 marca 2022 r. r. pr. I. L. zawiadomiła o zmianie nazwiska strony skarżącej kasacyjnie na H. P.-Ż.

80 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

81 Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

82 Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strony popierające skargę kasacyjną zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

83 W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

84 W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nietrafnie w skardze kasacyjnej wielokrotnie użyto określenia "sentencja" zaskarżonej decyzji, w myśl art. 107 § 1 K.p.a. do składników decyzji nie należy tak określony jej element, składnikiem takim jest natomiast rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.). Sentencja to element wyroku sądowego (por. np. art.138 Ppsa). Nie ma żadnego uzasadnienia, aby to nazewnictwo składników decyzji administracyjnej i wyroku sądowego używać zamiennie.

85 Skarga kasacyjnie G.P., w miejsce której wstąpiły H. P.-Ż. oraz J. P., zasługuje na uwzględnienie.

86 Usprawiedliwiona jest ta podstawa skargi kasacyjnej, w której zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), podnoszono zarzut uchybienia art. 151 w zw. z art. 153 Ppsa, a to w kontekście oddalenia skargi G.P. i uznania przez sąd pierwszej instancji, że Kolegium zastosowało się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 8 listopada 2017 r., IV SA/Po 681/17. Wyrok powyższy został wydany w granicach szeroko rozumianej przedmiotowej sprawy i zgodnie z art. 153 Ppsa jego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały w sprawie Kolegium, a także związany nimi był ponownie orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji, związany nim jest także Sąd Naczelny.

87 W wyroku IV SA/Po 681/17 WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2013 r., nr WOO-II.4202.1.2011.JS, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV W. – Czarnków ZPP expressis verbis wskazano (punkt I.2.1), że w strefie 19,2 m wzdłuż linii (po 9,6 m od osi linii w każdą stronę) należy utworzyć pas technologiczny, do którego inwestor winien uzyskać tytuł prawny. Sąd ten zauważył, iż wniosek inwestora inicjujący postępowanie administracyjne w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego posługuje się tym samym terminem stwierdzając, że obszar objęty wnioskiem to pas technologiczny, ale jego szerokość wskazana przez wnioskodawcę to jednak 9 m, a więc ponad dwukrotnie mniej, niż określono w decyzji środowiskowej dla tegoż przedsięwzięcia. Przywołując treść art. 86 Uioś w aspekcie związania decyzją środowiskową w przedmiocie rozstrzygania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, sąd wojewódzki wskazał, iż "okoliczność ta wymaga analizy i rozważenia przez organ". Przyznając związanie wnioskiem inwestora domagającego się ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, WSA w Poznaniu orzekając wyrokiem IV SA/Po 681/17, zauważył jednakowoż, że nie jest to jednak równoznaczne z brakiem obowiązku jego analizy i oceny zgodności z prawem. W wyroku tym wyłuszczono również, że inwestor we wniosku wskazał najpierw na ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej....", ale charakteryzując inwestycję napisał, że "planowane przedsięwzięcie polega na rozbiórce istniejącej linii 100 kV W.-Czarnków ZPP i budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV", a we wniosku zostały użyte trzy sformułowania z uPb, z których dwa mają definicje legalne: budowa – art. 3 pkt 6 uPb oraz przebudowa – art. 3 pkt 7a uPb, z kolei rozbiórka to jeden z rodzajów robót budowlanych – art. 3 pkt 7 uPb. W ocenie sądu wojewódzkiego orzekającego wyrokiem IV SA/Po 681/17 każde z tych pojęć oznacza inny rodzaj robót budowlanych, a organy nie wyjaśniły, które z tych pojęć zostały użyte w znaczeniu materialnoprawnym, a które zostały użyte w rozumieniu potocznym. W tym kontekście za zasadny uznano zarzut braku należytego wyjaśnienie jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania (przebudowa czy rozbiórka i budowa), stwierdzono także, iż odnośnie tożsamej treści zarzutu zawartego w odwołaniu Kolegium nie zajęło stanowiska. Sąd orzekający w przywołanym wyroku eksponował również, że z reakcją Kolegium nie spotkał się również zarzut zawarty w odwołaniu (i powtórzony w skardze) braku wyjaśnienia dlaczego organ nie wziął pod uwagę pisma E. sp. z o.o. z 16 lutego 2016 r. Uchylając decyzję SKO z 6 czerwca 2017 r. wyrokiem IV SA/Po 681/17 WSA w Poznaniu zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej uwzględnił uwagi zawarte w uzasadnieniu do tego wyroku, w szczególności uczynił zadość wymogowi dwuinstancyjności postępowania, poddał wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów oraz wyczerpująco uzasadnił orzeczenie wyjaśniając wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując wywiedziono, że rolą organu, o ile nie podziela zarzutów strony postępowania i uznaje je za niezasadne, jest nie tylko danie wyrazu takiemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji, ale także – w tymże uzasadnieniu – przedstawienie, w sposób zwięzły lecz wyczerpujący i odnoszący się do wszystkich aspektów twierdzeń strony, toku rozumowania (ze wskazaniem zarówno elementów stanu faktycznego, jak i regulacji prawnych) prowadzącego do stanowiska zajmowanego przez organ. Dopiero uczynienie zadość temu obowiązkowi sprawia, że decyzja organu administracji może podlegać merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny.

88 Wyrokując w sprawie IV SA/Po 604/18 ze skargi G.P. na decyzję SKO w Poznaniu z 23 kwietnia 2018 r. sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja ta odpowiada prawu i skargę oddalił, tym samym uznając, że odpowiada ona dyspozycji art. 153 Ppsa. Wprost takie stanowisko wyrażono (s. 13 skarżonego wyroku) w odniesieniu do jednej kwestii, a to wyjaśnień Kolegium odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego sprzeczności między treścią decyzji środowiskowej, a decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nawet gdyby podzielić ten wywód sądu a quo, odnośnie zrealizowania w tym zakresie wytycznych zawartych w wyroku IV SA/Po 604/18, to jednak stwierdzić należy – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – iż nie zostały wykonane inne wytyczne tegoż wyroku.

89 Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia art. 153 Ppsa, skoro orzekające ponownie w sprawie SKO w Poznaniu, wbrew wyraźnemu wskazaniu zawartemu w wyroku IV SA/Po 681/17, pominęło zarzut odwołania poprzez brak odniesienia się do pisma E. sp. z o.o. z 16 lutego 2016 r. Trafnie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że nie zrealizowano także i tych wytycznych w/w prawomocnego wyroku, w którym WSA w Poznaniu eksponując różnice między przebudową, a rozbiórką i budową nowej linii elektroenergetycznej, oraz konieczności rozróżniania tych pojęć, zarzucił brak wyjaśnienia tego elementu sprawy, w tym kontekście za zasadny uznając zarzut braku należytego wyjaśnienie jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania (przebudowa czy rozbiórka i budowa). Zaskarżony wyrok IV SA/Po 604/18 w powyższym aspekcie w istocie stanowi odstąpienie od wykładni zaprezentowanej w w/w prawomocnym wyroku wydanym w granicach tej samej sprawy. Sąd pierwszej instancji za chybione uznał zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu, jak i w skardze, odnośnie wyjaśnienie co jest przedmiotem postępowania (przebudowa, czy też rozbiórka i budowa). Jednakże wyrokujący uprzednio w sprawie IV SA/Po 681/17 WSA w Poznaniu znając treść owego odwołania, a także skargi na decyzję Kolegium z 6 czerwca 2017 r., za potrzebne uznał wyjaśnienie o jaki rodzaj inwestycji chodzi, uwzględniając pojęcia definicyjne zawarte w przepisach uPb. Tymczasem sąd pierwszej instancji – wbrew nakazowi wynikającemu z art. 153 Ppsa – odstąpił od takiego wiążącego wskazania, a na obronę swego stanowisko powołał motywy wyroku NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2662/17. W realiach przedmiotowej sprawy sąd pierwszej instancji związany był jednak – jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej, a nietrafnie argumentuje się w odpowiedzi Spółki na nią – wytycznymi zawartymi w wyroku IV SA/Po 681/17, nie można zatem nie zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi, w których podniesiono w tym zakresie zarzut naruszenia art. 153 Ppsa. Sąd pierwszej instancji pozostając w sprzeczności z wytycznymi zawartymi w motywach wyroku IV SA/Po 681/17, wadliwie powołując się na związanie wnioskiem inwestora, oddalając skargę zarazem przyznaje, iż w sprawie chodzi o częściową rozbiórkę dotychczasowej linii elektroenergetycznej i wybudowanie na oznaczonym odcinku nowej linii.

90 Trafność zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 153 Ppsa uzasadnia w myśl art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji.

91 Nie jest zarazem kwestionowana nowa okoliczność w sprawie, a to stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organu I instancji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z 8 lutego 2021 r.), jak również ostateczność tej decyzji. Skoro zatem uchylając zaskarżoną decyzję należy mieć świadomość, że z obrotu prawnego usunięto przedmiot odwołania, które rozpoznać miałoby SKO w Poznaniu, dojść należało do wniosku, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, co w postępowaniu administracyjnym skutkować musiałoby jego umorzeniem w myśl art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Z tych względów uchylenie zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji należało, w myśl art. 188 i art. 144 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 Ppsa, połączyć należało z umorzeniem postępowania przed SKO w Poznaniu.

92 O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.