Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1653/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1653/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2986/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2986/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., na postanowienie Ministra Środowiska, z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] z siedzibą w B. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło:

4 l. naruszenie prawa materialnego - art. 7 ust. 3a w zw. z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1) - pkt 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej jako: u.o.g.r.l.) w zw. z art. 17 pkt 6 lit c. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 28 oraz art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w postępowaniu w sprawie wyrażenia przez Ministra Środowiska zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa nie może uczestniczyć na prawach strony organizacja społeczna (której cele statutowe wykazują merytoryczny związek z przedmiotem postępowania, a za jej udziałem w tym postępowaniu przemawia interes społeczny), mimo że zarówno wykładnia językowa, celowościowa, jak i systemowa przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do tego postępowania.

5 Il. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przez organ:

6 1) art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez odmowę dopuszczanie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, mimo że, jest to uzasadnione celami statutowymi skarżącego kasacyjnie, a także przemawia za tym interes społeczny;

7 2) art. 6 w zw. z art. 7 in principio K.p.a. - poprzez brak zastosowania unormowań dotyczących możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu, mimo że, prawodawca nie wykluczył takiego uczestnictwa wspomnianego podmiotu w procedurze jurysdykcyjnej dotyczącej przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych.

8 Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

9 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

12 Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

13 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

14 W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

15 Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jakkolwiek jest obwarowane przesłankami określonymi w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., nie jest oderwane od unormowań regulujących udział samych stron w postępowaniu administracyjnym. Jak wprost stanowi art. 31 § 3 K.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

16 Podmiot występujący na prawach strony nie ma w nim ani własnego interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podmiot taki nie może dysponować samym postępowaniem, ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy. Może wykorzystywać jedynie takie uprawnienia jakimi dysponuje strona postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 191/07; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, ONSA i wsa 2009/4/76; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13 i orzecznictwo oraz piśmiennictwo tam przywołane).

17 Organizacja społeczna nie może zatem być traktowana jak podmiot, którego uprawnienia są oderwane od uprawnień stron postępowania, czy też wręcz podmiot o statusie specjalnym, mającym uprawniania szersze, niż inne podmioty roszczące sobie prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.

18 Z uwagi na materialnoprawny charakter instytucji interesu prawnego oraz pojęcia strony, nie jest poddawane w wątpliwość uprawnienie ustawodawcy do wprowadzania unormowań zacieśniających krąg stron postępowania, uwarunkowanych przedmiotem tego postępowania (patrz: B. Adamiak/J. Borkowski, op. cit. s. 233). W sytuacji, w której ustawodawca w określonym postępowaniu ogranicza stosowanie art. 28 K.p.a., stanowiąc, że stroną może być jedynie wyraźnie określony podmiot, inne podmioty, nawet powołujące się na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie są stronami postępowania. W konsekwencji, organizacja społeczna, powołująca się na interes prawny tych osób, nie może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony.

19 Taka jest sytuacja w sprawie uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). W myśl art. 7 ust. 3a tej ustawy, stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

20 Stanowisko ustawodawcy nie jest rezultatem nieuzasadnionego pominięcia interesów prawnych innych osób. Na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów, aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta), wpływa ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z procedurą planistyczną (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, ONSA i wsa 2014/2/17; postanowienie NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1063/16). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2279/15, adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. Podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych.

21 W efekcie, trafne jest stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, według którego, w postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1431/16).

22 Z powyższych uwag wynika, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 w związku z art. 7 in principio K.p.a. Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia, ustawodawca, poprzez unormowanie art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 28 oraz art. 31 § 3 K.p.a., wykluczył udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

23 Wyłączenie to jest niezależne od spełniania przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. sytuacji, w której dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu byłoby uzasadnione celami statutowymi oraz gdyby przemawiał za tym interes społeczny. Skoro należało odmówić dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z powodu zamkniętego katalogu podmiotów mających prawo do udziału w tym postępowaniu, bezprzedmiotowe jest rozważanie spełniania przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

24 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.