Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Pomorskiego oraz M. K., A. Z., I. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 572/17 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od L. M. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od L. M. na rzecz M. K. i A. Z. kwoty po 630 (sześćset trzydzieści) oraz na rzecz I. S. i B. S. solidarnie kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 572/17 Wojewódzki

3 Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi L. M. na podstawie art.

4 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

5 przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Wojewody

6 P.ego z dnia 29 czerwca 2017 r., którą uchylono decyzję Starosty

7 W. z dnia 6 marca 2017 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu

8 budowlanego i udzielenia L. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego

9 wielorodzinnego na terenie działek ... i ... położonych w R.

10 Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

11 Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2016 r. L. M. zwróciła się do Starosty o

12 udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie

13 ww. działek. Dnia 2 stycznia 2017 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu

14 postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla

15 wyżej wymienionej inwestycji. Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował

16 strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wnoszenia

17 uwag i zastrzeżeń w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Uwagi i

18 zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosili A. Z., S. S.

19 oraz M. K.. Jednocześnie z wnioskiem o uznanie ich za strony

20 postępowania w sprawie udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę do

21 Starosty zwrócili się B i I. S..

22 Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 roku Starosta nałożył na inwestora

23 obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. W

24 dniu 7 lutego 2017 roku do Starosty wpłynęła poprawiona przez dokumentacja

25 projektowa.

26 W dniu 8 lutego 2017 roku Starosta zlecił wykonanie analizy zacienienia i

27 przesłaniania dla projektowanego budynku na działkach nr ... i ... w R.

28 względem terenów i obiektów na działkach sąsiednich. Jednocześnie organ

29 pierwszej instancji zlecił dokonanie oceny zgodności z przepisami analiz zacieniania i

30 przesłaniania dołączonych do akt sprawy przez H. G. oraz M.

31 K.

32 Starosta, decyzją z dnia 6 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33

33 art. 36 ustawy ust. 1, art. 34 ust. 4 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

34 1

35 Sygn. akt: II OSK 1626/18

36 (jednolity tekst Dz. U. poz. 290 z 2016r. ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i

37 udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę. Uzasadniając decyzję Starosta

38 wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i został opracowany przez osoby

39 posiadające stosowne uprawnienia, a przedmiotowa inwestycja jest zgodna z

40 ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

41 Miasta dla działek nr [...] i fragmentów

42 działek nr [...] obr. ..., zatwierdzonego uchwałą nr ... Rady

43 Miejskiej z dnia 18.06.1998r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 85 poz. 433 z 1998 r.). Ponadto

44 w projekcie budowlanym odległości projektowanego budynku od granic działki oraz

45 od budynków na działkach sąsiednich są zgodne z obowiązującymi przepisami

46 technicznymi w tym przepisami p.poż. - spełnione są wymagania § 12 oraz § 271 i §

47 235 (ściana oddzielenia p.poż.) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie

48 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co

49 szczegółowo przedstawił projektant w opisie i na planszy poglądowej do projektu

50 zagospodarowania terenu. Ponadto odległości ścian z oknami i drzwiami od granic

51 działki oraz lokalizacja projektowanych balkonów względem granic działki spełniają

52 zapisy określone w § 12 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków

53 technicznych. Projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds.

54 przeciwpożarowych, co również potwierdza fakt zgodności pozostałych jego

55 rozwiązań związanych z wymaganiami zabezpieczeń p. pożarowych, parametrów

56 zastosowanych materiałów, wymogów dot. zagospodarowania terenu, dojazdów i

57 dróg pożarowych. W projekcie zawarto opinię geotechniczną, w której projektant

58 określił geotechniczną kategorię posadowienia obiektu wraz z wymaganą

59 dokumentacją podłoża gruntowego i projektem geotechnicznym, zgodnie z par. 7

60 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

61 25.04.2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów

62 budowlanych (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012 r.), w projekcie zawarto także decyzję o

63 możliwości wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Natomiast w obecnym brzmieniu

64 art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie umieścił zapisu

65 dotyczącego oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu

66 dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia

67 obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych,

68 elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, projekt również nie musi zawierać

69 projektów niżej wymienionych instalacji. Lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów

70 2

71 Sygn. akt: II OSK 1626/18

72 stałych (śmietnik) zaprojektowany został w zamykanym drzwiami-pomieszczeniu

73 budynku, zatem nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące odległości tych miejsc

74 od granic działki czy innych budynków - na podstawie § 22 ust.2 pkt 2 w związku z §

75 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

76 Liczba i lokalizacja miejsc postojowych została precyzyjnie określona i

77 zwymiarowana w projekcie (na rzucie hali garażowej) oraz na rysunku projektu

78 zagospodarowania terenu, co jest zgodne z zapisami planu miejscowego w zakresie

79 ilości i lokalizacji na działce stanowiącej teren inwestycji oraz pozostaje w zgodzie z

80 par. 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W zakresie odległości

81 projektowanych miejsc postojowych od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi, w

82 projekcie zastosowano zamiast otworu drzwiowego, doświetlenie pokoju

83 oznaczonego na rzucie I piętra symbolem "m 2.4" szklanymi pustakami, które nie

84 stanowią otworu okiennego ani drzwiowego w myśl w/w przepisów. Odległości miejsc

85 postojowych od pozostałych pomieszczeń - nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi

86 (takim pomieszczeniem jest kuchnia) nie podlegają regulacjom w/w przepisu.

87 Kwestia dotycząca liczby kondygnacji projektowanego budynku została ujęta

88 w części opisowej projektu oraz zilustrowana czytelnie na rysunkach rzutów i

89 przekrojów. W projekcie wykazano 4 pełne kondygnacje oraz poddasze nieużytkowe

90 przy wysokości całkowitej budynku 15,12 m, co stanowi spełnienie zapisów planu

91 miejscowego.

92 Na podstawie zawartej w projekcie i skorygowanej w toku postępowania

93 analizie nasłonecznienia i przesłaniania sporządzonej przez projektanta

94 posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, członka właściwej Izby

95 Samorządu Zawodowego, który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 1

96 pkt. 1 ustawy prawo budowlane o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi

97 przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz informacji w opisie technicznym do

98 projektu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, organ stwierdził, że

99 spełnione są wymagania wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w

100 sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich

101 usytuowanie, w szczególności przepisy dotyczące oświetlenia, nasłonecznienia i

102 przesłaniania sąsiednich budynków. Powyższe potwierdza również ekspertyza

103 techniczna nr [..] sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności

104 architektonicznej dr. inż. S. N. dołączona do akt sprawy w toku

105 postępowania, z której w sposób jednoznaczny wynika, że projekt budowlany spełnia

106 3

107 Sygn. akt: II OSK 1626/18

108 powyższe przepisy wynikające z § 13 i 60 ust. 2 rozporządzenia. Powyższą opinię

109 biegłego organ uznał za wiarygodną i rzetelną. Została sporządzona przez osobę

110 posiadającą odpowiednie kwalifikacje.

111 Reasumując, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, gdy obowiązujący

112 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne parametry

113 zabudowy i projekt jest z nimi zgodny a ponadto jest zgodny z zapisami

114 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie

115 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ

116 wydający pozwolenia na budowę nie może odmówić wydania przedmiotowego

117 pozwolenia na budowę. Ponadto tut. organ rozpatrując konkretny wniosek inwestora,

118 który w procesie budowlanym ma prawo kierować się własnymi potrzebami, nie ma

119 podstaw prawnych aby zmusić go do zmiany projektu i realizacji inwestycji

120 budowlanej, którą planuje i która zgodna jest z przepisami i ustaleniami miejscowego

121 planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane

122 każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do

123 dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności

124 zamierzenia budowlanego z przepisami.

125 Odwołania od wyżej wymienionej decyzji Starosty wnieśli: M. K.,

126 B i I. S. oraz A. Z.

127 Wojewoda P. decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r. wydaną na podstawie

128 art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 6 marca 2017 r. i

129 odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia L. M.

130 pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie ww.

131 działek położonych w R..

132 Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja narusza

133 przepisy ustawy - Prawo budowlane, w szczególności rozporządzenia Ministra

134 Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim

135 powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego też należało podjąć

136 rozstrzygnięcie jak w sentencji niniejszej decyzji. Zdaniem Wojewody ustalony stan

137 faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy umożliwia podjęcie rozstrzygnięcia jak w

138 sentencji decyzji, bowiem organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej

139 zmiany decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu

140 budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zadaniem i obowiązkiem

141 Wojewody w postępowaniu odwoławczym jest nie tylko ustosunkowanie się do

142 4

143 Sygn. akt: II OSK 1626/18

144 zarzutów wnoszonych przez skarżącego, ale - jak już powyżej wspomniano - również

145 ponowna ocena całego materiału dowodowego z obowiązującymi przepisami. W

146 ocenie Wojewody planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania

147 obowiązującego mpzp, co potwierdza projekt budowlany załączony do wniosku o

148 udzielenie pozwolenia na budowę. Na projekcie zagospodarowania terenu (str. 67

149 projektu) wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która znajduje się w

150 odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej ulicę L. Ponieważ budynek został

151 zaprojektowany wzdłuż wyznaczonej linii i jej nie przekracza, wymóg mpzp w tym

152 zakresie uznać należy za spełniony. Kąt nachylenia dachu zaprojektowano na 25°

153 (str. 65 projektu) - warunek spełniony. Wysokość planowanego budynku będzie

154 wynosiła około 15,12 m (str. 64, 92 projektu), co przy dopuszczalnej wysokości do

155 18,0 m również uznać należy za warunek spełniony.

156 Jak wynika z projektu budowlanego, zaplanowano 4 miejsca postojowe w

157 terenie i 5 miejsc postojowych w parterze budynku stanowiącym halę garażową, co

158 daje łącznie 9 miejsc postojowych (6 mieszkań - 6 miejsc postojowych i 3 miejsca dla

159 gości - 522,6 m2 powierzchni użytkowej budynku) - warunek spełniony. Organ

160 zauważył, że żaden przepis prawa budowlanego nie nakazuje, ażeby dojazd do

161 miejsca postojowego był zlokalizowany na działce inwestora. Wydzielone miejsca

162 postojowe (w skład których wchodzą stanowiska dla samochodów - zob. § 19

163 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

164 budynki i ich usytuowanie) muszą natomiast być sytuowane w odpowiednich

165 odległościach od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, od placów

166 zabaw i boisk dla dzieci i młodzieży, a stanowiska postojowe powinny mieć wymiary

167 określone w rozporządzeniu (§ 21). Zaprojektowane dwa miejsca postojowe na

168 terenie objętym inwestycją G. miejsce z jednym stanowiskiem; drugie z trzema

169 stanowiskami) są zgodne z przepisami przywołanego powyżej rozporządzenia

170 zarówno pod kątem zachowania odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych

171 na stały pobyt ludzi jak również po kątem wymiaru stanowisk dla samochodów - 2,3

172 m X 5,0 m i 3,6 m X 5,0 m dla osoby niepełnosprawnej. Dla zapewnienia dojazdu do

173 wymienionych miejsc postojowych Inwestor uzyskał zezwolenie Burmistrza Miasta z

174 dnia 2 czerwca 2015 roku, nr[..], w sprawie lokalizacji zjazdów indywidualnych na

175 działki nr [..] i [..] z drogi gminnej o numerze [..] - ul. L. (działka nr [..]). Miejsca

176 postojowe nie naruszają także § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków

177 technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem

178 5

179 Sygn. akt; II OSK 1626/18

180 najbliższe okno pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi znajduje się

181 dopiero na III kondygnacji, a więc w odległości większej niż wymagane 7,0 m.

182 Dokonując analizy projektu budowlanego, w szczególności projektu

183 zagospodarowania terenu, rysunków rzutów kondygnacji oraz rysunku elewacji.

184 Wojewoda doszedł do przekonania, że także odległości wskazane w przepisie § 12

185 ust. 1 rozporządzenia zostały zachowane. Od granicy z działką nr 267 (elewacja

186 południowo-wschodnia budynku) ściana bez okien znajduje się w odległości 3,0 m

187 natomiast ściany, w których znajdują się okna zostały cofnięte w stosunku do ściany

188 bez okien o 1,0 m, co powoduje, że ściany z oknami znajdują się w odległości 4,0 m

189 od granicy. Podobna sytuacja występuje w przypadku działki nr 290 (elewacja

190 północno-wschodnia) i działek nr ... i ... (elewacja południowo-zachodnia), gdzie

191 również ściany z oknami znajdują się w odległości 4,0 m od działek sąsiednich, a

192 ściany bez okien w odległości 3,0 m. Jeżeli chodzi o elewację północno-zachodnią, to

193 działka w tym miejscu graniczy z działką drogową (ulica L.) i w związku z

194 usytuowanymi tam miejscami postojowymi oraz wyznaczoną planem linią zabudowy

195 odległość budynku od działki drogowej wynosi 6,0 m. Każda wydzielona ściana

196 zewnętrzna czy to równoległa, czy też prostopadła, bez względu na jej wielkość i

197 położenie, stanowi odrębny element konstrukcyjny budynku. Żaden przepis prawa

198 nie nakazuje projektowania budynków ze ścianami tylko i wyłącznie w jednej

199 płaszczyźnie. Natomiast zewnętrzna powierzchnia ściany budynku ze wszystkimi

200 znajdującymi się na niej elementami określana jest mianem elewacji budynku.

201 Organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji o pozwoleniu na

202 budowę obowiązany jest także ocenić, na podstawie części opisowej projektu i

203 rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze

204 oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9

205 Prawo budowlane), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów

206 dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60

207 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych,

208 jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana zabudowa

209 winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia zawarte w § 13 i § 57

210 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w

211 sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego,

212 jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu

213 projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny

214 ustawy

215 6

216 Sygn. akt: II OSK 1626/18

217 oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków. Przed wydaniem

218 decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami

219 analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia. Jak podkreśla się w

220 orzecznictwie kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i

221 zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy.

222 W rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, że przedstawione przez Inwestora i strony

223 postępowania analizy zacieniania i przesłaniania zasadniczo się ze sobą różniły

224 Starosta zdecydował o zleceniu wykonania dodatkowej, niezależnej analizy, którą

225 następnie dopuścił jako dowód w sprawie i na podstawie której oparł swoje

226 rozstrzygnięcie. Biegły jest pomocnikiem organu administracji w ustaleniu i ocenie

227 stanu faktycznego. Organ nie jest związany opinią biegłego, ocenia swobodnie tę

228 opinię na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc nią skrępowany. Organ nie może -

229 tak jak to uczynił Starosta - ograniczyć się w swojej decyzji do powołania się na

230 konkluzję zawartą w opinii biegłego, ale ma obowiązek sprawdzić, na jakich

231 przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania

232 biegłego.

233 Przechodząc do oceny analizy sporządzonej na zlecenie Starosty organ

234 odwoławczy stwierdził, że zawiera ona błędy powodujące, że Starosta, który się na

235 niej oparł, wydał decyzję niezgodną z obowiązującymi przepisami Prawa

236 budowlanego. W szczególności chodzi o kwestię zacieniania i przesłaniania działki

237 niezabudowanej oznaczonej nr 290. W tej części analiza nie odpowiada na pytanie

238 jakie warunki należy zachować, ażeby do przesłaniania i zacienienia tej działki i

239 działek inwestora nie dochodziło, tylko wskazuje w jakiej odległości należy na działce

240 nr 290 usytuować budynek (tzw. budynek teoretyczny) żeby planowany budynek na

241 działkach inwestora spełniał wymogi § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków

242 technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

243 Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady zacienienie działek, na których

244 zamierzenia inwestycyjne nie zostały skonkretyzowane decyzją o pozwoleniu na

245 budowę zatwierdzającą projekt budowlany, nie może uzasadniać kwestionowania

246 decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem

247 ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia

248 pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane przez co należy

249 rozumieć obiekty istniejące lub obiekty co do których wydano decyzję o pozwoleniu

250 na budowę. Niemniej wymaga przypomnienia, że Prawo budowlane reguluje sprawy

251 7

252 Sygn. akt: II OSK 1626/18

253 związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych

254 (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować

255 podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określa art. 5 ust. 1 Prawa

256 budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi,

257 bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska

258 należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce

259 oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego).

260 Prawo budowlane zatem spełnia także istotną rolę w zakresie wzajemnych

261 stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli tak zwanego prawa

262 sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie

263 harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości,

264 jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest

265 zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami

266 wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.

267 Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i

268 ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla

269 wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez

270 władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi

271 zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ

272 na prawo sąsiedzkie. Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli

273 nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego wobec granicy nieruchomości.

274 Nie bez przyczyny w rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych i

275 usytuowania budynków określa się odległości, w jakich budynek może być

276 usytuowany od granicy nieruchomości, i to nie tylko ze względu na ochronę przed

277 pożarami. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów

278 budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Jest oczywiste, że budynek na

279 nieruchomości może być źródłem immisji, która będzie polegała na oddziaływaniu na

280 sąsiednią nieruchomość przez zasłonięcie dopływu światła lub widoku, na

281 przenikaniu hałasu lub temu podobnych. Dlatego Prawo budowlane, w szerokim tego

282 słowa znaczeniu, reguluje także wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych w

283 szczególności ze względu na ograniczenie dopływu światła lub widoku. Przykładem

284 jest § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w

285 sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich

286 usytuowanie, w którym określono sposób ustalania odległości budynku z

287 8

288 Sygn. akt: II OSK 1626/18

289 pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Stwierdzenie,

290 że przepis ten reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów, prima facie

291 wskazuje, że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości

292 jest już zabudowana. Taką wstępną tezę zdaje się potwierdzać jego dalsza część, w

293 której szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami;

294 sposób, który wymaga znajomości pewnych parametrów architektonicznych jednego

295 z budynków, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku

296 przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu

297 przesłaniającego. Jednakże taka wykładnia nie uwzględnia zasady równej ochrony

298 prawa własności. Preferuje ona tego z właścicieli dwóch niezabudowanych

299 sąsiednich nieruchomości, który pierwszy przystąpi do inwestowania.

300 Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że inwestując w sąsiedztwie

301 niezabudowanej nieruchomości nie będzie ograniczony warunkami stawianymi w §

302 13 cytowanego rozporządzenia, lecz tylko warunkami stawianymi co do odległości

303 budynku od granicy nieruchomości w § 12 tego rozporządzenia. Może to

304 doprowadzić do szerszego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości

305 sąsiedniej, który budując później, nie będzie mógł zbudować w takiej samej

306 odległości, zgodnej z warunkami § 12, od granicy nieruchomości. W ocenie

307 Wojewody zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel

308 nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa.

309 Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda wskazał, że

310 poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie uzyskiwania

311 pozwolenia na budowę będzie polegało między innymi na ocenie możliwości

312 zabudowy działki sąsiedniej w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami

313 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie

314 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

315 Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis, organy administracji architektoniczno -

316 budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej

317 nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich

318 samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął

319 inwestycje. Dokonując takiej oceny, należy brać pod uwagę też możliwą zabudowę z

320 uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

321 decyzji o warunkach zabudowy.

322 9

323 Sygn. akt: II OSK 1626/18

324 Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy

325 zauważył, że planowany budynek inwestora znajduje się od działki nr 290 w

326 odległościach spełniających wymagania § 12 rozporządzenia w sprawie warunków

327 technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Natomiast w

328 spornej analizie przesłaniania i zacieniania przyjęto, że tzw. budynek teoretyczny na

329 działce nr 290 znajduje się w odległości prawie dwukrotnie większej bo prawie 7,0 m

330 od granicy z działkami inwestora - wówczas faktycznie nie dojdzie do przesłaniania i

331 zacieniania. Nie sposób się zgodzić z tak przyjętymi przez autora analizy warunkami,

332 bowiem odsunięcie budynku teoretycznego na odległość prawie 7,0 m od granicy z

333 działkami nr ... i ... spowoduje niewątpliwie ograniczenia w sposobie

334 zagospodarowania działki nr 290, biorąc pod uwagę chociażby ograniczenie

335 wielkości (gabarytów) przyszłego budynku. Natomiast poza sporem pozostaje fakt,

336 że usytuowanie budynku teoretycznego na działce nr 290, z zachowaniem takich

337 samych odległości od granicy jak to uczynił inwestor, który pienwszy podjął

338 inwestycję, spowoduje, że będzie dochodziło do przesłaniania i zacieniania.

339 Wskazuje na to obliczona przez autora analizy wysokość przesłaniania 10,65 m przy

340 założeniu, że poziom parteru będzie się znajdował na wysokości 1,0 m. A zatem

341 jeżeli obydwa budynki (planowany i teoretyczny) będą się znajdować zgodnie z

342 przepisami w odległości 4,0 m od granicy, to wysokość przesłaniania powinna

343 wynosić nie więcej niż 8,0 m, a nie 10,65 m jak to wyliczył autor analizy. Wielkość

344 10,65 m może się zwiększyć jeżeli przyjąć, że okna na parterze budynku

345 teoretycznego będą usytuowane poniżej założonego 1,0 m. Wobec powyższego

346 należy uznać, że przy usytuowaniu budynku teoretycznego w odległości 4,0 m od

347 granicy z działkami inwestora będzie dochodziło do przesłaniania, bowiem analiza

348 jak już wyżej wspomniano została wykonana dla nieprawidłowo przyjętej odległości

349 między budynkami. Przy takiej odległości (4,0 m) będzie dochodziło również do

350 zacieniania budynku teoretycznego, co wynika z analizy przedstawionej przez

351 skarżących (sporządzonej przez V. P.). Do zacieniania budynku teoretycznego nie

352 będzie dochodziło tylko w przypadku, gdyby w tej części budynku (południowozachodniej)

353 zrezygnowano całkowicie z budowy mieszkań jednopokojowych (§ 60

354 ust. 2). Jednakże takie założenie, dopóki nie zostanie skonkretyzowany przedmiot

355 inwestycji na działce nr ..., ogranicza prawo własności jej właściciela. Jeżeli chodzi

356 natomiast o przesłanianie budynku znajdującego się na działce nr 267 to należy

357 stwierdzić, że przedstawiona analiza nie daje podstaw do uznania, że do

358 10

359 Sygn. akt: II OSK 1626/18

360 przesłaniania nie dojdzie. Autor analizy stwierdził, że dla okna nr 2 w południowej

361 części ściany zachodnio-północnej nie sprawdzano przesłaniania, ponieważ ta cześć

362 pomieszczenia jest doświetlona przez okno 3 i drzwi balkonowe. Z kolei z analizy

363 przedstawionej przez skarżących wynika, że okno nr 2 będzie przesłaniane przez

364 budynek planowany. W ocenie Wojewody będzie dochodziło do przesłaniania okna

365 nr 2, natomiast dla stwierdzenia czy pomieszczenie to będzie miało zapewnione

366 wymagane przepisami oświetlenie dzienne niezbędnym byłoby wykazanie w analizie

367 spełnienia przesłanki z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków

368 technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest czy

369 stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi spełnia wymagania tego

370 przepisu. Żadna z przedstawionych analiz takich wyliczeń nie zawiera. Potrzebna jest

371 również dokładniejsza analiza okna nr 1, bowiem z jednej analizy wynika, że do

372 przesłaniania dojdzie, z drugiej zaś, że nie, Konieczny jest zatem rysunek rzutu

373 parteru dla budynku na działce nr ..., w celu ustalenia bez cienia wątpliwości, że kąt

374 60° wyznaczony został w sposób odpowiadający § 13 ust. 1 pkt 1 przywołanego

375 powyżej rozporządzenia. W ocenie Wojewody w stosunku do pozostałych działek do

376 przesłaniania i zacieniania nie będzie dochodzić z uwagi na odległości pomiędzy

377 znajdującymi się na tych działkach budynkami. Reasumując, po dokonaniu oceny

378 analiz przesłaniania i zacieniania znajdujących się w aktach sprawy Wojewoda

379 doszedł do przekonania, że w przypadku działki nr 290 z całą pewnością zostały

380 naruszone przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

381 jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

382 Za uzasadniony uznał Wojewoda zarzut naruszenia § 328 ust. 1

383 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

384 budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z projektowaną charakterystyką energetyczną

385 budynku (str. 23 projektu) w pkt 9 "Sprawdzenie wymagań prawnych" podano

386 wskaźnik EP dla projektowanego budynku na poziomie 226,65 kWh/m2/rok.

387 Natomiast z § 329 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika, że dla budynków

388 wielorodzinnych od 1 stycznia 2017 roku obowiązuje maksymalny wskaźnik w

389 wysokości 85 kWh/m2 rok.

390 W kwestii naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Sprawa

391 Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 roku w sprawie uzgadniania

392 projektu budowlanego pod względem ochrony ppoż., stwierdził Wojewoda, że jest to

393 zarzut bezpodstawny.

394 11

395 Sygn. akt: II OSK 1626/18

396 Ustosunkowując się do postanowień Starosty dotyczących odmowy

397 zawieszenia postępowania oraz odmowy wyłączenia M.N. od udziału w

398 postępowania stwierdził organ odwoławczy, że są one zgodne z obowiązującymi

399 przepisami. Odnośnie postanowienia z dnia 9 lutego 2017 roku w sprawie odmowy

400 zawieszenia postępowania wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi

401 "zagadnienie wstępne" z art. 97 ust. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania

402 administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie

403 podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie bez rozstrzygnięcia

404 którego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Natomiast

405 powoływanie się na pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży

406 Pożarnej, który stwierdził pewne uchybienia w projekcie oraz że egzekwowanie

407 przepisów ustawy Prawo budowalne leży w gestii właściwego organu administracji

408 architektoniczno-budowlanej, z pewnością takim zagadnieniem nie jest.

409 Organ zauważył, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organ

410 administracji wydaje pozwolenie na budowę tylko i wyłącznie po spełnieniu

411 wszystkich wymagań określonych przepisami. W przypadku stwierdzenia uchybień

412 wskazanych przez wyżej wymienionego Komendanta (co zresztą nie znajduje

413 potwierdzenia w materiale dowodowym) organ ma możliwość wydać decyzję

414 odmowną - tak więc rozpatrzenie sprawy jest możliwe i nie zachodzi tzw.

415 zagadnienie wstępne. Za nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach należy

416 uznać stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w

417 piśmie z dnia 22 lutego 2017 roku, skierowane do Starosty. W ocenie Komendanta

418 poddasze nieużytkowe jest piątą kondygnacją, co nie znajduje potwierdzenia w

419 obowiązujących przepisach, w szczególności przepisach rozporządzenia w sprawie

420 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o

421 czym była już mowa powyżej. Warto także zauważyć, że przepisy przeciwpożarowe

422 również powołują się na definicję kondygnacji zawartą w wyżej wymienionym

423 rozporządzeniu (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia

424 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg

425 pożarowych - § 2 ust. 1 pkt 4).

426 Odnośnie postanowienia Starosty z dnia 3 marca 2017 roku w sprawie

427 odmowy wyłączenia od udziału w postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektury i

428 Budownictwa Starostwa Powiatowego, w ocenie Wojewody nie wystąpiły przesłanki

429 uprawdopodobniające istnienie wątpliwości co do bezstronności wymienionego

430 12

431 Sygn. akt: II OSK 1626/18

432 pracownika. Skarżący powołują się na postanowienie Prokuratury Rejonowej z dnia

433 19 listopada 2015 roku, w którym stwierdzono, że postępowanie administracyjne w

434 pierwszej instancji przeprowadzone zostało bez należytej staranności oraz z

435 naruszeniem procedury administracyjnej. Należy zauważyć, że tym samym

436 postanowieniem Prokuratura Rejonowa umorzyła śledztwo w sprawie działania na

437 szkodę interesu prywatnego oraz stwierdziła, że czyn nie zawiera znamion czynu

438 zabronionego. Wobec takiego rozstrzygnięcia Prokuratury trudno jest mówić o

439 naruszeniu zasady bezstronności, tym bardziej, że brak staranności i naruszenie

440 procedury administracyjnej nie jest tożsame z naruszeniem zasady bezstronności,

441 które z natury rzeczy jest działaniem umyślnym. Natomiast uchybienie procedurom

442 administracyjnym w wyniku braku staranności podlega kontroli w toku dalszego

443 postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Z uwagi na fakt, że

444 doprowadzenie do zgodności projektu budowianego z obowiązującymi przepisami

445 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

446 budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe w ramach prowadzonego obecnie

447 postępowania. Wojewoda nie miał innej możliwości jak orzec o uchyleniu w całości

448 decyzji Starosty z dnia 6 marca 2017 roku i odmowie zatwierdzenia projektu

449 budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

450 Zauważyć bowiem należy, że doprowadzenie do zgodności z przepisami wyżej

451 wymienionego rozporządzenia będzie wymagało sporządzenia zupełnie nowego

452 projektu budowlanego (np. zmieniającego usytuowanie budynku, zmianę jego

453 wysokości, gabarytów), a zatem będzie to całkowicie inna (nowa) inwestycja,

454 wymagająca przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na

455 budowę od samego początku, to jest od złożenia nowego wniosku wraz z nowym

456 projektem budowlanym i dokonania jego oceny przez organ pierwszej instancji.

457 Od decyzji tej L. M. wniosła skargę.

458 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

459 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w pierwszej kolejności wskazał,

460 że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Wojewody jest przepis art. 138 §

461 1 pkt 2 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy w sytuacji uchylenia decyzji

462 organu I instancji w całości lub w części, jest uprawniony do orzeczenia co do istoty

463 sprawy w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego jest możliwe

464 jednak tylko, gdy w wyniku kontroli instancyjnej zostaną ujawnione uchybienia natury

465 merytorycznej. Wobec powyższego, sąd administracyjny rozpoznając skargę na

466 13

467 Sygn. akt: II OSK 1626/18

468 decyzję organu odwoławczego wydaną w tym trybie ocenia zaistnienie przesłanek

469 takiego rozstrzygnięcia, w szczególności uwzględniając wszelkie aspekty zasady

470 dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

471 W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że planowana inwestycja nie spełnia

472 wymogów wskazanych w § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków

473 technicznych i z tego względu narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1

474 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego planowany budynek,

475 zaprojektowany wprawdzie w odległości od granicy działki zgodnej z § 12

476 rozporządzenia, spowoduje jednak przesłonienie hipotetycznego budynku na

477 sąsiedniej nieruchomości nr 290 w sposób, który nie spełnia wymogów

478 nasłonecznienia wskazanych w ww. akcie. Dokonując oceny dowodu jakim jest

479 sporządzona na zlecenie Starosty analiza zacienienia i przesłaniania organ II

480 instancji uznał, że została ona wykonana dla nieprawidłowo przyjętej odległości

481 między budynkami - planowanym oraz hipotetycznym, a wskazał, że spełnienie

482 wymogów z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia jest według analizy możliwe tylko przy

483 odsunięciu budynku teoretycznego o prawie 7 m od granicy działki nr ... oraz gdy w

484 południowo-zachodniej części budynku zrezygnuje się z budowy mieszkań

485 jednopokojowych. Uwzględnienie takich ustaleń analizy w zatwierdzanym projekcie i

486 wydanie na tej podstawie pozwolenia na budowę, w ocenie organu spowoduje

487 niewątpliwie ograniczenia w sposobie zagospodarowania tej nieruchomości

488 sąsiedniej i oznacza, że decyzja organu I instancji nie uwzględniła uzasadnionych

489 interesów osób trzecich, jak wymaga tego art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo

490 budowlane. Z kolei usytuowanie teoretycznego budynku z zachowaniem takich

491 samych odległości od granicy jak to uczynił inwestor spowoduje, że będzie on

492 przesłaniany i zacieniany przez projektowany budynek.

493 W ocenie Sądu Wojewódzkiego kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia w

494 okolicznościach kontrolowanej sprawy jest zatem ustalenie, czy organ II instancji

495 prawidłowo ocenił fakt niespełnienia przez planowaną inwestycję wymogów

496 związanych z nasłonecznieniem budynków znajdujących się w obszarze jej

497 oddziaływania oraz zasadnie wywiódł z tej okoliczności naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 i

498 art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

499 W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do

500 czynienia z analizą zacienienia budynku tzw. hipotetycznego, co do którego nie

501 wydano pozwolenia na budowę bądź decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym

502 14

503 Sygn. akt: II OSK 1626/18

504 zakresie Sąd stoi na stanowisku, że przepis § 13 rozporządzenia może mieć

505 zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś hipotetycznej. Nie wyłącza to

506 jednak konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny

507 wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu

508 widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu trafnie więc

509 organ odwoławczy dostrzegł, że w procesie inwestycyjnym konieczne jest

510 zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu,

511 uzasadnionych interesów osób trzecich stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy

512 - Prawo budowlane. Błędnie jednak wywiódł z tego obowiązku zakaz budowania w

513 taki sposób, który jakkolwiek utrudnia właścicielom nieruchomości sąsiednich

514 korzystanie z nich czy ich. Tymczasem omawiany przepis wymaga uwzględnienia

515 jedynie takich interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów

516 prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, bowiem ochrona

517 wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 19 ustawy nie ma charakteru absolutnego.

518 W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo

519 budowlane powinna prowadzić więc do wyważenia konkretnych interesów, tj.

520 inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych, a takiego zabiegu

521 zabrakło w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art.

522 64 ust. 2 Konstytucji RP własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla

523 wszystkich ochronie prawnej co oznacza, że w procesie inwestycyjnym trzeba

524 zbadać, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób

525 trzecich, w szczególności w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa

526 budowlanego i rozporządzenia, tj. w taki sposób, który całkowicie uniemożliwi

527 zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa.

528 Jednocześnie nie można pomijać, że uwzględnienia wymagają też interesy

529 inwestora, który korzysta ze wszystkich przysługujących mu praw wynikających z

530 ustawy - Prawo budowlane, a w szczególności z zasady wolności budowlanej

531 wyprowadzonej z treści art. 4 tej ustawy. Choć zgodzić się trzeba, że inwestor, który

532 pierwszy zabuduje swoją działkę nie ma z tego tytułu dodatkowych, większych

533 uprawnień, to nie do pogodzenia z prawem zabudowy jest sytuacja, w której jego

534 prawo jest ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela

535 działki sąsiedniej, niezabudowanej, której plany inwestycyjne nie są jeszcze

536 skonkretyzowane. Związanie inwestora wymogiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy -

537 15

538 Sygn. akt: II OSK 1626/18

539 Prawo budowlane nie może powodować, że w efekcie ma on ograniczone prawo

540 zabudowy swojej działki.

541 Dlatego też samo stwierdzenie, że sąsiednia działka budowlana będzie

542 zacieniana, nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy automatycznie

543 rozpatrywane jako naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich tym bardziej,

544 gdy - jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie - z ustalonego stanu faktycznego

545 wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami ogólnymi i

546 szczegółowymi planu miejscowego, a kwestią sporną pozostaje to, czy zostały

547 naruszone interesy właścicieli sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości. Szeroka

548 ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych

549 osób nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia

550 budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami.

551 Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ odwoławczy nie uwzględnił należycie

552 zasady równości obywateli i nie wyważył interesów podmiotów występujących w

553 procesie inwestycyjnym, tj. okoliczności istotnej do rozpoznania sprawy w świetle

554 stwierdzonego przez organ naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.

555 Decyzja ta narusza więc przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

556 bowiem organ nie podjął inicjatywny dowodowej niezbędnej do tego, ażeby ustalić

557 ponad wszelką wątpliwość relewantne prawnie fakty dla ostatecznego rozpoznania

558 sprawy, jak również nie dokonał pełnej i ponownej wnikliwej oceny zebranego

559 materiału dowodowego. Ponadto, czyniąc zadość procesowej zasadzie

560 uwzględnienia słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ pominął,

561 że w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić interesy różnych grup obywateli -

562 tak właścicieli działek sąsiednich, jak i inwestora. Brak pełnej analizy sprawy i w

563 efekcie błędna ocena w zakresie spełnienia warunku z § 13 rozporządzenia stanowią

564 naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia w przeprowadzonym

565 postępowaniu odwoławczym spowodowały także naruszenie zasady

566 dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Przepis ten, zobowiązując organ

567 odwoławczy do ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy będącej

568 przedmiotem postępowania przed organem I instancji, nakazuje czynić to w jej

569 całokształcie, co jest możliwe tylko po prawidłowym ustaleniu wszystkich istotnych

570 dla sprawy okoliczności i na podstawie wszechstronnie zebranego materiału

571 dowodowego. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza,

572 że organ odwoławczy wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu nie

573 16

574 Sygn. akt: II OSK 1626/18

575 rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w efekcie czego sprawa nie została

576 dostatecznie wyjaśniona.

577 Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób, który nie pozostawiałby

578 żadnych wątpliwości kwestii naruszenia § 13 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 9

579 ustawy - Prawo budowlane. Przeprowadzona przez organ ocena zebranego

580 materiału w tym zakresie nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że realizacja

581 przedmiotowej inwestycji całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej nieruchomości

582 w sposób zgodny z przepisami prawa. Zauważyć bowiem należy, że w sporządzonej

583 na zlecenie organu analizie nasłonecznienia i zacienienia wskazano alternatywne

584 możliwości zabudowy działki nr 290, które umożliwią uwzględnienie interesów

585 zarówno inwestora jak i właściciela tej nieruchomości. Ponadto w toku postępowania

586 jego strony, w tym inwestor, także przedkładały przygotowane na ich zlecenie analizy

587 w tym przedmiocie. Stwierdzenie zatem, że realizacja przysługującego inwestorowi

588 prawa zabudowy w kształcie, jaki wynika z zatwierdzonego projektu spowoduje

589 naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich - bez dogłębnej analizy

590 całokształtu materiału dowodowego i wszystkich okoliczności sprawy, jest

591 przedwczesne.

592 Wskazane uchybienia i błędy w przeprowadzonym postępowaniu miały istotny

593 wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy i powodują, że orzeczenie Wojewody było

594 przedwczesne i niezgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie.

595 Dodatkowo Sąd Wojewódzki wskazał, że zatwierdzany projekt jest już drugim

596 złożonym przez inwestora w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z

597 dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. Akt II SA/Gd 251/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w

598 Gdańsku oddalił skargę inwestora na decyzję organu II instancji, który uchylił decyzję

599 Starosty z dnia 16 grudnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu

600 pozwolenia na budowę, i przekazał temu organowi sprawę do ponownego

601 rozpoznania. W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że

602 organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego stan

603 faktyczny, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik

604 sprawy. Wśród tych okoliczności wskazano m.in. pominięcie wezwania inwestora do

605 przedłożenia analizy nasłonecznienia, pominięcie niewykonania przez inwestora

606 obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z miejscowym panem w

607 zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji oraz niewezwanie inwestora do

608 doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z miejscowym panem w zakresie

609 17

610 Sygn. akt: II OSK 1626/18

611 zachowania prawidłowej odległości od granicy z działką nr 290. W związku z tymi

612 rozstrzygnięciami i wyrokiem Sądu inwestor, działając w zaufaniu do organów władzy

613 państwowej, w dniu 19 grudnia 2016 r. złożył nowy wniosek o wydanie pozwolenia na

614 budowę i przedłożył nowy projekt, w którym dążył do wyeliminowania dostrzeżonych

615 przez Wojewodę i Sąd uchybień m.in. poprzez zawarcie w projekcie analizy

616 nasłonecznienia i zacienienia. Projekt ten został następnie uzupełniony także

617 zgodnie ze wskazaniami organu I instancji, zaś w związku z przedłożeniem przez

618 uczestników postępowania osobnej analizy, na zlecenie organu została wykonana

619 analiza nasłonecznienia i zacienienia niezależnego rzeczoznawcy.

620 Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. odzwierciedlają zawartą w art. 2 Konstytucji

621 Rzeczypospolitej Polskiej zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego

622 przez nie prawa, opierającą się na pewności prawa, rozumianej jako zespół cech

623 przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Z art. 2

624 Konstytucji wynika nakaz adresowany do wszystkich organów stosujących prawo, by

625 stosowały wykładnię zgodną z Konstytucją i starały się nadawać interpretowanym

626 przepisom sens najbardziej odpowiadający wartościom chronionym konstytucyjnie.

627 W niniejszej sprawie organy administracji dążąc do zapewnienia ochrony prawa

628 własności właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestycyjną, pominęły

629 obowiązek zapewnienia takiej ochrony również w odniesieniu do praw inwestora. Nie

630 do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także z

631 wywodzonymi zeń zasadami przyzwoitej legislacji - w szczególności zasady zaufania

632 obywatela do państwa - jest sytuacja, w której inwestor wykonując prawo zabudowy

633 własnej nieruchomości stosuje się do wskazań organów administracji oraz sądu, lecz

634 mimo to otrzymuje rozstrzygnięcie inne od tego, którego w świetle przepisów prawa

635 mógłby się spodziewać z uwagi na pominięcie przez organy przy ich stosowaniu

636 obowiązku wyważenia interesów poszczególnych grup. Sytuacja, z którą mamy do

637 czynienia w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie podważa zaufanie stron do

638 organów władzy państwowej, a także w samą pewność tworzonego prawa.

639 Jeżeli chodzi o przesłanianie budynku znajdującego się na działce nr 267 to

640 zwrócono uwagę na brak konsekwencji organu odwoławczego w ocenie wykonanych

641 w sprawie analiz zacieniania w stosunku do tego budynku. Wojewoda stwierdził, że

642 przedstawiona analiza nie daje podstaw do uznania, że do przesłaniania nie dojdzie.

643 W ocenie Wojewody będzie dochodziło do przesłaniania okna nr 2, natomiast dla

644 stwierdzenia czy pomieszczenie to będzie miało zapewnione wymagane przepisami

645 18

646 Sygn. akt: II OSK 1626/18

647 oświetlenie dzienne niezbędnym byłoby wykazanie w analizie spełnienia przesłanki z

648 § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny

649 odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest czy stosunek powierzchni okien do

650 powierzchni podłogi spełnia wymagania tego przepisu. Żadna z przedstawionych

651 analiz takich wyliczeń nie zawiera. Potrzebna jest również dokładniejsza analiza okna

652 nr 1, bowiem z jednej analizy wynika, że do przesłaniania dojdzie, z drugiej zaś, że

653 nie, Konieczny jest zatem rysunek rzutu parteru dla budynku na działce nr ..., w

654 celu ustalenia bez cienia wątpliwości, że kąt 60° wyznaczony został w sposób

655 odpowiadający § 13 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia. Reasumując

656 Wojewoda stwierdził, że jedynie w przypadku działki nr 290 z całą pewnością zostały

657 naruszone przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

658 jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe wskazuje na

659 nierozpoznanie wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy.

660 Niezasadnie także organ odwoławczy zarzucił, że nieprawidłowo podano w

661 projekcie wskaźnik EP dla projektowanego budynku na poziomie 226,65

662 kWh/m2/rok, gdy z § 329 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12

663 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

664 budynki i ich usytuowanie wynika, że dla budynków wielorodzinnych od 1 stycznia

665 2017 roku obowiązuje maksymalny wskaźnik w wysokości 85 kWh/m2 rok. Zgodnie z

666 przepisem § 330 przedmiotowego rozporządzenia nowych przepisów nie stosuje się

667 jeżeli przed dniem wejścia ich w życie został złożony wniosek o pozwolenie na

668 budowę opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów. W przedmiotowej

669 sprawie wniosek został natomiast złożony w dniu 16 grudnia 2016 r., przed wejściem

670 w życie powołanych przez Wojewodę przepisów.

671 Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd Wojewódzki uznał, że organ

672 odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył przepisy prawa materialnego w

673 stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a ponadto - nie ustalając należycie

674 wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszył przepisy postępowania

675 administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych

676 przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną

677 decyzję.

678 Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu

679 Administracyjnego w Gdańsku wnieśli Wojewoda P. oraz M. K.,

680 19

681 Sygn. akt: II OSK 1626/18

682 A. Z., I. S. i B. S. zaskarżając wyrok w

683 całości.

684 W skardze kasacyjnej Wojewody P. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2

685 p.p.s.a. zarzucono:

686 I. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe

687 zastosowanie polegające w szczególności na:

688 naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7

689 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) w zw. z §

690 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie

691 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich

692 usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.) poprzez jego

693 błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ

694 nie uwzględnił należycie zasady równości obywateli i nie wyważył

695 interesów podmiotów występujących w procesie inwestycyjnym, tj.

696 okoliczności istotnej dla rozpoznania sprawy w świetle stwierdzonego

697 przez organ naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdy

698 tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w

699 sposób obszerny i wyczerpujący wyjaśnił okoliczności, które pozwoliły

700 przyjąć w sposób nie budzący, wbrew ocenie Sądu, wątpliwości, iż

701 planowana inwestycja nie spełnia wymogów wskazanych w § 13, § 57

702 oraz § 60 rozporządzenia i z tego względu narusza uzasadnione

703 interesy osób trzecich;

704 naruszeniu § 329 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 330

705 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż skoro w przedmiotowej sprawie

706 wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 16

707 grudnia 2016 r. organ winien orzekać w oparciu o przepisy

708 dotychczasowe, gdy tymczasem § 329 ust. 1 rozporządzenia

709 zastosowany przez organ odwoławczy w brzmieniu ustalonym przez § 1

710 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i

711 Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2013 r. zmieniającego

712 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny

713 odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 926) obowiązuje od

714 dnia 1 stycznia 2014 r., co prowadzi do wniosku, iż organ zasadnie

715 zarzucił nieprawidłowe wskazanie w projekcie wskaźnika EP dla

716 1)

717 2)

718 20

719 Sygn. akt: II OSK 1626/18

720 projektowanego budynku na poziomie 226,65 kWh/m

721 /rok;

722 II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

723 sprawy;

724 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd niewłaściwie

725 zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 p.p.s.a.

726 poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony cały

727 materiał dowodowy, uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej, czym

728 naruszono art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. albowiem organ ten w ocenie Sądu:

729 - nie podjął inicjatywy dowodowej niezbędnej do tego, ażeby ustalić

730 ponad wątpliwość relewantne prawnie fakty dla ostatecznego

731 rozpoznania sprawy, jak również nie dokonał pełnej i ponownej

732 wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, gdy tymczasem

733 organ odwoławczy w sposób obszerny i szczegółowy dokonał analizy

734 dowodów znajdujących się w aktach sprawy;

735 - pominął, że w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić interesy

736 różnych grup obywateli, tak właścicieli działek sąsiednich, jak i

737 inwestora, zarzucając organowi brak pełnej analizy sprawy i w efekcie

738 błędną ocenę w zakresie spełnienia z § 13 rozporządzenia:

739 gdy tymczasem organ odwoławczy będąc obowiązanym ocenić

740 prawidłowość przeprowadzenia postępowania pod kątem przepisów

741 prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie

742 rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, nie ograniczając się zarzutów

743 przedstawionych w odwołaniu, dokonał tej oceny w sposób kompletny i

744 wyczerpujący, dokonując oceny i wyważając interesy wszystkich stron

745 postępowania; twierdzenia Sądu I instancji, iż przepisy te zostały

746 naruszone, są ogólnikowe i niekonkretne.

747 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku

748 niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł

749 naruszenie przepisów i zastosował określone w ustawie p.p.s.a. środki kontroli

750 legalności, a w konsekwencji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, choć

751 postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad polegającą na

752 naruszeniu tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.;

753 Skarżący kasacyjnie Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i

754 przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi

755 21

756 Sygn. akt: II OSK 1626/18

757 Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i

758 oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według

759 norm przepisanych.

760 Pełnomocnik M. K., A. Z., I.

761 S. i B. S. w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174

762 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

763 1) nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez

764 pozbawienie M. K. możności obrony jego praw wskutek

765 niedoręczenia mu pisma skarżącej z dnia 30 listopada 2017 r. przed

766 zamknięciem rozprawy i przed wydaniem wyroku, co uniemożliwiło mu zajęcie

767 merytorycznego stanowiska w sprawie tego pisma;

768 2) naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez

769 jego niezastosowanie, art. 144 k.c. przez jego niezastosowanie, art. 32 ust. 1

770 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i § 13 rozporządzenia Ministra

771 Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,

772 jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną jego

773 wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie

774 do istniejących obiektów budowlanych;

775 3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z

776 art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji nie

777 podjął niezbędnej inicjatywy dowodowej w przedmiocie rozważenia interesów

778 różnych grup obywateli i uchylenie decyzji organu administracji z tej

779 przyczyny;

780 4) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z

781 art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji II instancji naruszył

782 zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie rozpoznał ponownie sprawy w

783 jej całokształcie, a tym samym uchylenie decyzji organu administracji z tej

784 przyczyny;

785 5) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z

786 art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady

787 ochrony zaufania obywateli do organów publicznych i wydanie rozstrzygnięcia

788 w oparciu o stanowisko, że naruszono prawa inwestora, który poprawił projekt

789 architektoniczno-budowlany stosownie do wytycznych zawartych w sprawie,

790 która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w

791 22

792 Sygn. akt: II OSK 1626/18

793 Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 251/15, przy jednoczesnym pominięciu, że w

794 wyroku tym WSA w Gdańsku wskazał, iż powinno być zapewnione prawo

795 właścicieli działki nr 290 do wybudowania obiektu budowlanego zgodnie z

796 przepisami prawa;

797 6) naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141

798 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania całej sprawy w jej granicach i

799 zaniechanie rozważenia podnoszonych w toku administracyjnego

800 postępowania odwoławczego i omówionych przez organ odwoławczy

801 zarzutów w zakresie:

802 1. niespełnienia przez projekt architektoniczno-budowlany wymogów w

803 zakresie nasłonecznienia i przesłaniania nieruchomości

804 znajdujących się w obszarze oddziaływania, co szczegółowo

805 wykazały analizy nasłonecznienia i przesłaniania wykonane na

806 zlecenie uczestnika M. K.;

807 2. niezachowania przez projekt architektoniczno-budowlany wymogów

808 w zakresie przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej,

809 wynikających z klasyfikacji budynku pod względem ilości

810 kondygnacji (budynek średniowysoki);

811 3. niespełnienia przez projekt architektoniczno-budowlany wymogów w

812 zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych,

813 wynikających z przelicznika powierzchni użytkowej;

814 4. niezapewnienia dla projektowanego budynku odpowiedniej drogi

815 przeciwpożarowej i placu manewrowego, wynikających z klasyfikacji

816 budynku pod względem ilości kondygnacji (budynek średniowysoki);

817 5. niespełnienia przez projektowany obiekt budowlany wymogów w

818 zakresie lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych;

819 6. niezachowania przez projektowany budynek odległości 4 m od

820 granicy działki w przypadku ściany z otworami okiennymi;

821 7. niespełnienia przez projektowany obiekt budowlany wymogów w

822 zakresie wskaźnika EP;

823 8. niespełnienia przez projektowany obiekt budowlany wymogów w

824 zakresie bezpieczeństwa pożarowego pomiędzy budynkiem

825 niższym a wyższym.

826 23

827 Sygn. akt; II OSK 1626/18

828 W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez

829 oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i

830 przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi

831 Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

832 według norm przepisanych.

833 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

834 Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs

835 ust. 3 ustawy z dnia

836 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,

837 przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz

838 wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna

839 została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi

840 na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę

841 rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej

842 uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z

843 jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

844 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

845 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.;

846 dalej; p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi

847 kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której

848 przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

849 Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi należało rozpoznać w

850 granicach przytoczonych podstaw.

851 W obu skargach kasacyjnych sformułowano trafne zarzuty dotyczące

852 naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego

853 w zw. z § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 144 k.c. i art.

854 32 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji niezasadnego uchylenia decyzji

855 Wojewody P.ego z dnia 29 czerwca 2017 r. orzekającej o uchyleniu decyzji

856 organu pierwszej instancji i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz

857 udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie

858 działek nr ... i ....

859 Wbrew ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku organ odwoławczy zasadnie

860 stwierdził, że projekt budowlany sporządzony dla planowanej inwestycji nie spełnia

861 24

862 Sygn. akt: II OSK 1626/18

863 wymogów dotyczących zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze

864 oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9

865 Prawa budowlanego), gdyż usytuowanie i wysokość projektowanego budynku

866 spowoduje ograniczenia co do usytuowania i wielkości (gabarytów) przyszłego

867 budynku na działce sąsiedniej nr 290, w związku z regulacją przepisów dotyczących

868 przesłaniania i zacieniania (§ 13, § 57, § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002

869 r.).Mianowicie organ odwoławczy zanegował zastosowane w projekcie rozwiązanie

870 polegające na tym, że aby nie dochodziło do przesłaniania i zacieniania pomiędzy

871 planowanym budynkiem a potencjalną zabudową na działce nr 290, to hipotetyczny

872 budynek na działce sąsiedniej powinien być odsunięty na odległość prawie 7 m od

873 granicy z działkami inwestycyjnymi nr ... i .... Organ odwoławczy wyjaśnił, że w

874 przypadku usytuowania tzw. budynku teoretycznego na działce sąsiedniej nr 290 z

875 zachowaniem takiej samej odległości od granicy jak to uczynił inwestor, a więc 4 m,

876 dochodzić będzie do przesłaniania i zacieniania. W uzasadnieniu decyzji organ

877 odwoławczy, opierając się na orzeczeniach sądów administracyjnych, wskazał na

878 potrzebę uwzględnienia zasad konstytucyjnych (art. 32 ust. 1, art. 64 ust.2

879 Konstytucji) przy wykładni przepisów Prawa budowlanego.

880 Zaznaczył m.in., że zasada równej dla wszystkich ochrony własności, jest

881 elementem równego traktowania przez władze publiczne. Unormowanie art. 5 ust. 1

882 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego spełnia ważną rolę w zakresie wzajemnych stosunków

883 właścicieli nieruchomości sąsiednich. W szczególności istotne znaczenie w

884 stosunkach sąsiedzkich ma usytuowanie obiektu budowlanego wobec granicy

885 nieruchomości, z powodu możliwego oddziaływania budynku na sąsiednią

886 nieruchomość przez m.in. zasłonięcie dopływu światła lub widoku.

887 Organ przyjął, że chociaż § 13 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. dotyczy

888 pomiarów w zakresie przesłaniania i zacieniania między istniejącymi budynkami, to

889 jednak ma on również zastosowanie do potencjalnej zabudowy na działce

890 pozostającej w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dlatego organy

891 architektoniczno-budowlane są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej

892 nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich

893 samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął

894 inwestycję. Słusznie organ odwoławczy zaznaczył, że nieuwzględnienie tych

895 uwarunkowań skutkowałoby uprzywilejowaniem pierwszego inwestora, który

896 inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie byłby ograniczony

897 25

898 Sygn. akt: II OSK 1626/18

899 warunkami stawianymi w § 13, lecz tylko warunkami wynikającymi z § 12

900 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

901 Przede wszystkim należy zaznaczyć, że organ odwoławczy weryfikując

902 zgodność usytuowania projektowanego budynku z przepisami prawa, uwzględnił

903 ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki

904 NSA: z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12;

905 wyroki WSA: z 29 marca 2017 r., VII SA/Wa 885/16; z 7 czerwca 2017 r., II SA/Wr

906 129/17; z 5 stycznia 2018 r., II SA/GI 601/17; z 5 czerwca 2018 r., VII SA/Wa

907 2207/17).

908 Niewątpliwie w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miała właściwa

909 interpretacja i zastosowanie art. 5 ust.1 Prawa budowlanego stanowiącego o

910 podstawowych wymaganiach, które muszą być spełnione przy projektowaniu i

911 budowie obiektów budowlanych, w tym nakazie zapewnienia poszanowania,

912 występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób

913 trzecich (pkt 9).

914 W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9

915 Prawa budowianego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być

916 interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny

917 przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami

918 konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa

919 sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich

920 polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim

921 zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania

922 wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga

923 uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości

924 (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK

925 2816/12; z 23 lipca 2015 r., II OSK 3090/13; Prawo budowlane. Komentarz, pod red.

926 A. Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, s. 68-69).

927 Zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki oceniając rozstrzygnięcie organu

928 odwoławczego w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, kierował się

929 niespójną wykładnią tego przepisu. Wprawdzie z jednej strony dostrzegł potrzebę

930 wyważenia w procesie inwestycyjnym interesów inwestora oraz właścicieli sąsiednich

931 działek budowlanych, to z drugiej strony poczynił uwagi wskazujące na priorytetowe

932 potraktowanie uprawnień inwestora do zabudowy własnej nieruchomości.

933 26

934 Sygn. akt: II OSK 1626/18

935 Stwierdził m.in., że w procesie inwestycyjnym trzeba zbadać, czy w wyniku

936 realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, w

937 szczególności w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i

938 rozporządzenia, tj. w taki sposób, który całkowicie uniemożiiwi zabudowę sąsiedniej

939 nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa.

940 Trudno odgadnąć dlaczego Sąd Wojewódzki zawęził zasadę poszanowania

941 uzasadnionych interesów osób trzecich tyiko do takich przypadków, gdy

942 projektowany obiekt budowlany "całkowicie" uniemożliwia zabudowę sąsiedniej

943 działki, wówczas gdy ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego

944 powinna przysługiwać właścicielom sąsiednich działek, jeżeli oddziaływanie danej

945 inwestycji będzie skutkowało istotnymi ograniczeniami w reaiizacji ich własnych

946 przedsięwzięć budowianych. Nie ulega wątpliwości, że równa ochrona prawa

947 własności, w tym prawa do zabudowy nieruchomości wymaga, aby organ

948 architektoniczno-budowlany w sprawie pozwolenia na budowę przestrzegał

949 zachowania pewnej symetrii w oddziaływaniu inwestycji na sąsiednie nieruchomości,

950 tak aby ich właściciele mogli w sposób optymalny realizować swoje przedsięwzięcia

951 budowlane.

952 Mylnie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że "Związanie inwestora wymogiem

953 z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie może powodować, że w efekcie ma

954 on ograniczone prawo zabudowy swojej działki". Należy bowiem założyć, że zasada

955 poszanowania interesów osób trzecich w sposób nieunikniony wiąże się z

956 określonymi ograniczeniami w zakresie parametrów i usytuowania projektowanego

957 obiektu budowlanego, o ile te ograniczenia są niezbędne do ochrony zabudowy na

958 działkach sąsiednich, zarówno istniejącej, jak też projektowanej.

959 Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa

960 budowlanego, organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o

961 pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub

962 terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

963 Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt

964 zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać określone w tym przepisie

965 dane dotyczące m.in. usytuowania projektowanych obiektów budowlanych "w

966 nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich".

967 Trzeba pamiętać, że to właśnie dane przedstawione w projekcie

968 zagospodarowania działki lub terenu mają istotne znaczenie dla wyznaczenia

969 27

970 Sygn. akt: II OSK 1626/18

971 obszaru oddziaływania obiektu, co przekłada się na ochronę interesów osób trzecich,

972 przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jeżeli więc strona

973 postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgłosi zastrzeżenia, że planowana

974 inwestycja wprowadzi ograniczenia co do istniejącej lub potencjalnej zabudowy na

975 jego nieruchomości, przykładowo związane z przesłanianiem i zacienieniem, to organ

976 architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzić projekt budowlany pod tym

977 kątem.

978 Warto w tym miejscu przytoczyć tezę z wyroku NSA z 14 września 2006 r.,

979 II OSK 1090/05, wskazującą, że właściciel działki sąsiedniej ma, wynikające z art. 5

980 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, prawo do poszanowania jego uzasadnionych

981 interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Usytuowanie

982 budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli

983 działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12

984 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim

985 powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także wyważenie interesów

986 inwestora i właścicieli działek sąsiednich, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy

987 oraz możliwości zabudowy działek.

988 Z kolei w wyroku z 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12 Naczelny Sąd

989 Administracyjny sformułował trafnie pogląd, że będąca przedmiotem postępowania w

990 sprawie pozwolenia na budowę planowana inwestycja powinna uwzględnić

991 zacienienie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do której realizacji

992 istnieje ogólny zamiar właściciela. Zaznaczył przy tym, że chociaż § 13

993 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ma zastosowanie do istniejącej zabudowy, to

994 niezależnie od tego organ architektoniczno-budowlany ocenia wpływ planowanej

995 inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej

996 zagospodarowania - z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego

997 - w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich".

998 Podsumowując powyższe rozważania należy podkreślić, że prawo do

999 zabudowy ustanowione w art. 4 Prawa budowlanego nie jest nieograniczone, gdyż

1000 warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z

1001 przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi

1002 uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich,

1003 zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

1004 28

1005 Sygn. akt: II OSK 1626/18

1006 W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że własność i inne prawa

1007 majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem każdy

1008 właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób,

1009 by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w

1010 stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy

1011 zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych

1012 uprawnień.

1013 Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być

1014 rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znaczonych utrudnień

1015 czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (por. Prawo

1016 budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX

1017 a Wolters Kluwer business. Warszawa 2014, s. 66 i powołane tam orzeczenia

1018 Naczelnego Sądu Administracyjnego).

1019 W szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że w

1020 sprawie pozwolenia na budowę należy uwzględnić wszelkie oddziaływanie na

1021 nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może

1022 oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z

1023 zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł

1024 prawny. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnió konstytucyjny

1025 obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji

1026 RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest każdorazowo takie

1027 wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób

1028 nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z

1029 zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki NSA: z 14 września 2006 r., II OSK

1030 1090/05; z 3 marca 2008 r., II OSK 436/07; z 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12).

1031 Przedstawione powyżej uwarunkowania prawne zostały w sposób właściwy

1032 uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy przez organ odwoławczy. Z akt sprawy i

1033 uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił

1034 zebrany materiał dowodowy, a w szczególności analizy dotyczące przesłaniania i

1035 zacieniania działki nr 290. Akceptacji podlegały zastrzeżenia organu odwoławczego

1036 co do niezachowania w projekcie warunków wynikających z § 13, § 57 i § 60

1037 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa

1038 budowlanego.

1039 29

1040 Sygn. akt: II OSK 1626/18

1041 Ustalenia faktyczne poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy

1042 pozwoliły na podjęcie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem istotnych okoliczności

1043 sprawy.

1044 Niezasadne było zatem stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że organ

1045 odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy nie wyważył interesów stron w kontekście

1046 przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a decyzja wydana została z

1047 naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto

1048 jako nietrafne należało uznać uwagi Sądu co do naruszenia przez organ odwoławczy

1049 zasady zaufania obywatela do państwa w związku z odmową udzielenia pozwolenia

1050 na budowę w sytuacji, gdy inwestor, stosując się do wskazań organów administracji

1051 oraz wcześniejszego wyroku sądu, otrzymuje rozstrzygnięcie inne od tego, którego w

1052 świetle przepisów prawa mógłby się spodziewać, gdyby nie pominięto obowiązku

1053 wyważenia interesów poszczególnych stron postępowania.

1054 Po pierwsze. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że właśnie w poprzednim wyroku

1055 z 2 grudnia 2015 r., II SA/Gd 251/15 wskazano, iż prawo do zabudowy swojej

1056 nieruchomości przysługuje nie tylko inwestorowi, ale także właścicielowi działki nr

1057 290, dlatego organ powinien zbadać zarzuty, które dotyczą nadmiernego

1058 ograniczenia - poprzez planowaną zabudowę - prawa właściciela działki nr 290 do

1059 zabudowy jego nieruchomości. W szczególności Sąd zaznaczył, że w sprawie ma

1060 znaczenie, czy planowany budynek nie zacieni działki nr 290 w ten sposób, że

1061 uniemożliwi na niej budowę budynku zgodnego z przepisami prawa.

1062 Skoro organ w niniejszym postępowaniu stwierdził, że również nowy wniosek

1063 nie odpowiada wymogom, dyktowanym ochroną uzasadnionego interesu właściciela

1064 działki nr 290 w zakresie warunków dotyczących zacienienia jego nieruchomości, to

1065 miał obowiązek tę okoliczność uwzględnić.

1066 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez organ

1067 odwoławczy argumentacja prawna i ustalenia faktyczne uzasadniały wydanie decyzji

1068 odmownej z uwagi na niespełnienie wymogów art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa

1069 budowlanego, a nie pkt 1 - jak podano w decyzji, w związku z naruszeniem art. 5 ust.

1070 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia

1071 2002 r.

1072 W rezultacie usprawiedliwione okazały się wszystkie zarzuty sformułowane w

1073 ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez Wojewodę P.ego oraz

1074 30

1075 Sygn. akt: II OSK 1626/18

1076 uczestników, odnoszące się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145

1077 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80 k.p.a.

1078 Trafnie również podniesiony został przez uczestników zarzut naruszenia przez

1079 Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie

1080 rozpoznania całej sprawy w jej granicach i zaniechanie weryfikacji wszystkich

1081 zagadnień będących przedmiotem oceny organu odwoławczego, a zwłaszcza

1082 zarzutów zawartych w odwołaniach dotyczących zgodności projektowanego budynku

1083 z planem miejscowym (parametry, kondygnacje budynku), liczby miejsc postojowych,

1084 wymogów ochrony przeciwpożarowej. Ponadto zauważyć należy, że w dwóch

1085 kwestiach stanowisko Sądu nie zostało wyrażone w sposób wyczerpujący.

1086 Wprawdzie Sąd omówił ocenę organu odwoławczego w przedmiocie przesłaniania

1087 budynku na działce nr 267, to jednak nie zweryfikował jej jednoznacznie.

1088 Niewystarczająca jest też analiza Sądu dotycząca wskaźnika EP dla

1089 projektowanego budynku w kontekście warunków określonych w § 329 i § 330

1090 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

1091 Z tych względów zasadne okazały się zarzuty z punktu 6 skargi kasacyjnej

1092 uczestników oraz z 1.2 skargi kasacyjnej Wojewody P. Z uwagi na

1093 niekompletną ocenę Sądu Wojewódzkiego przedwczesne było odnoszenie się do

1094 zarzutu z punktu 11.2 Wojewody P.

1095 Końcowo należy zaznaczyć, że chybiony okazał się zarzut kasacyjny

1096 uczestników co do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sam fakt

1097 doręczenia M. K. odpisu pisma procesowego z 30 listopada 2017 r.

1098 po dacie rozprawy nie skutkował pozbawieniem go możności obrony swych praw,

1099 gdyż uczestnik ten brał udział w rozprawie, podczas której pełnomocnik skarżącej w

1100 swym wystąpieniu powołał się na treść tego pisma, a zatem uczestnik mógł w tym

1101 zakresie zająć stanowisko, bądź złożyć stosowne wnioski. Ponadto z protokołu

1102 rozprawy wynika, że zostało złożone sprawozdanie sędziego, które ze swej istoty

1103 zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy na podstawie akt, ze szczególnym

1104 uwzględnieniem zarzutów skargi (art. 106 § 1 p.p.s.a.), a następnie pełnomocnik

1105 skarżącej i uczestnik zajęli stanowisko w sprawie. Wobec powyższego nie zaistniała

1106 podstawa nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

1107 W konsekwencji sprawa została rozpoznana przez Naczelny Sąd

1108 Administracyjny merytorycznie z wnioskami wyżej omówionymi. Zasadność

1109 przedstawionych wyżej zarzutów kasacyjnych skutkowała uchyleniem zaskarżonego

1110 31

1111 Sygn. akt; II OSK 1626/18

1112 wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185

1113 p.p.s.a.

1114 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2

1115 p.p.s.a.

1116 . ....s

1117 32