Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r., II OSK 1612/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r., II OSK 1612/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska ( spr.) Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1935/08 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1935/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwane dalej SKO, z dnia [...] sierpnia 2008r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i obsługą komunikacyjną na działce o nr ew. 4, przy ul. [...] w Warszawie.

3 Sąd I instancji wskazał, że Prezydent m.st. W-wy postanowieniem z [...] sierpnia 2007r. odmówił zawieszenia postępowania ww. sprawie. Organ stwierdził, że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy. Nie ma również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.

4 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. SKO w W-wie, po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. i Rafała K. – K. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że dla zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy. Chodzi zatem o bezwzględne uzależnienie rozpoznania sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeśli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wskazuje na pośredni, luźny związek między rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu.

5 Skargę na to postanowienie złożyła Z. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 6, art. 138 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi oparto na założeniu, że wpisanie do rejestru zabytków poligonu dawnej wytwórni [...] przy ul. [...] w W-wie jest zagadnieniem wstępnym, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

6 Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części nie nawiązuje bezpośrednio do przedmiotu sprawy i abstrakcyjnie powołuje orzecznictwo dotyczące art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odniesienie to jednak było konieczne dla wyjaśnienia przyjętego przez organ rozumienia ww. przepisu. Konkluzja, na tle powyższych rozważań, jest zatem prawidłowa, a rozstrzygnięcie zgodne prawem.

7 W ocenie Sądu, kwestia wpisania do rejestru zabytków ww. poligonu powstałego w 1927r., położonego na działce inwestora, nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nierozstrzygnięcie zagadnienia polegającego na wpisaniu terenu lub obiektu do rejestru zabytków nie tamuje bowiem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ nie musi bowiem dysponować ostateczną decyzją o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków, aby władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

8 Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zw. dalej ustawą o planowaniu, stanowi, iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków odnośnie obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568) jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków.

9 Sąd podkreślił, że uzgodnienie to może mieć charakter negatywny bądź pozytywny. Już choćby z tego względu nie można mówić o bezpośrednim związku zagadnienia wpisu obiektu do rejestru zabytków z możliwością rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji ustalenia warunków zabudowy. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków skutkuje tylko powstaniem po stronie organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy dodatkowego obowiązku w toku prowadzonego postępowania.

10 Sąd stwierdził, że organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu dla inwestycji obejmującej obiekt, którego dotyczy toczące się postępowanie o wpis do rejestru, nie musi dokonywać uzgodnienia z wojewódzkim inspektorem zabytków. W takiej sytuacji nie ma również podstaw do zawieszania postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

11 Z powołanych wyżej względów wszelkie, podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne.

12 Sąd nadmienił, że powołany przez skarżącą art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczy m.in. obowiązku uzyskania pozwolenia właściwego organu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepis ten dotyczy zatem dalszego etapu procesu inwestycyjnego i nie znajduje zastosowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

13 Odnosząc się natomiast do podnoszonej okoliczności, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy doprowadzi do rozpoczęcia robót budowlanych, a w konsekwencji do utraty walorów zabytkowych spornego terenu Sąd wskazał, że podstawą rozpoczęcia robót budowlanych może być jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. dopuszczenie dowodów z pism: MPWiK z [...] lipca 1998 r.; Prezydenta m.st. W-wy z [...] marca 2009 r.; Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2009 r.; Urzędu m.st. W-wy z [...] lipca 2008 r. oraz wykazu uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik do Zarządzenia Prezydenta m. st. W-wy z dnia 30 października 2008 r. ),

15 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

16 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nieuchylenie skarżonego postanowienia pomimo naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. polegającego na odmowie zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy w chwili wydania postanowień przez organ I i II instancji toczyła się sprawa o wpisanie ww. nieruchomości do rejestru zabytków,

17 - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się do wszystkich argumentów skargi oraz podnoszonych przed Sądem, co oznacza, że Skarżąca nie może poznać motywów jakimi kierował się Sąd;

18 - art. 134 p.p.s.a. poprzez orzekanie wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym niezgodnego z prawem, a w szczególności z art. 7 i art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. postanowienia.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy decyduje o możliwości wykorzystania nieruchomości, dla której nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należy zatem uwzględnić wymagania w zakresie ochrony zabytków. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadzi do zniszczenia pozostałości poligonu doświadczalnego wytwórni [...], skutkiem dopuszczenia do realizacji przedmiotowej inwestycji.

20 Podniesiono, że z ww. załącznika z dnia 30 października 2008r. wynika, iż sporny teren objęto ochroną konserwatorską (pkt. 80 str. 85). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna zatem zapaść po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

21 Za błędne uznano przy tym stanowisko Sądu w zakresie konieczności uzgodnienia przez organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Zgodnie bowiem z art. 36 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia organu wojewódzkiego wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz w otoczeniu zabytku.

22 Ponadto wskazano, że w sprawie wpisu do rejestru zabytków skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 7 kwietnia 2009r. sygn. akt I SA/WA 93/09, oddalającego jej skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2008r. Nie można zatem wykluczyć, że NSA uchyli wyrok, a tym samym, może zapaść decyzja o wpisie do rejestru zabytków.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

25 W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

26 Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego.

27 Oceniając skargę kasacyjną we wskazanych wyżej granicach stwierdzić trzeba, że sformułowane w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

28 Przede wszystkim, jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sformułowany w związku z nieuchyleniem przez Sąd I instancji skarżonego postanowienia, pomimo niezastosowania przez organy art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., wobec toczącego się postępowania w sprawie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków.

29 Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należałoby uznać za zasadny, gdyby – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - istniało zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jednak taka sytuacja, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie miała miejsca.

30 Wskazać bowiem trzeba, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

31 W powołanym przepisie chodzi o zależność bezpośrednią, gdyż za takim jego rozumieniem przemawia instytucja zawieszenia postępowania, która stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje jednoznacznie podstaw takiej zależności, tym niemniej w judykaturze wskazuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną aktu administracyjnego.

32 Zagadnienie wstępne dotyczy zatem sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji.

33 W związku z powyższym, jako zasadne należało ocenić stanowisko Sądu I instancji, że organ prowadzący postępowanie w trybie przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującej obiekt, którego dotyczy toczące się postępowanie o wpis do rejestru, nie musiał dokonywać uzgodnienia z wojewódzkim inspektorem zabytków, co oznacza, że nie było przesłanek do zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

34 W konsekwencji bezpodstawny był również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prze Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się do wszystkich argumentów skargi. Ocena pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi bowiem do wniosku, że obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku, wymienione w powyższym przepisie zostały przez Sąd I instancji spełnione. Uzasadnienie zawiera zarówno stan sprawy, jak i stanowiska stron oraz zarzuty skargi, ponadto wystarczająco wyjaśnia zarówno podstawę rozstrzygnięcia, jak i argumenty przemawiające za uznaniem zaskarżonego postanowienia za zgodne z prawem. Natomiast wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, skoro Sąd I instancji ustalił, że w rozpatrywanej sprawie nie występowała kwestia prejudycjalna, to szersze rozważania odnośnie podnoszonych w skardze i na rozprawie zarzutów skarżącej były zbędne.

35 Podobnie należało ocenić zakwestionowanie w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu odnośnie konieczności uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przytoczony przepis art. 36 ww. ustawy dotyczy bowiem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz w otoczeniu zabytku. Zasadnie zatem wskazano w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że przepis ten dotyczy następnego, kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, dlatego nie znajduje zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

36 Z przedstawionych wyżej powodów, nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a.

37 W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.