Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 1509/12

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 1509/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 217/12 o odrzuceniu skargi B. Ś. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę B. Ś. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

4 Uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Sejmik Województwa Śląskiego działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 190 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Sejmiku Województwa Śląskiego – B. Ś., wybranego w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] – Komitet Wyborczy Prawo i Sprawiedliwość, w związku z pisemnym zrzeczeniem się mandatu.

5 Pismem z dnia 21 listopada 2011 r. B. Ś. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyżej opisana uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego.

6 Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 217/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił opisaną skargę bowiem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki skutecznego wniesienia skargi, gdyż nie została ona poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 16 marca 2012 r.

7 Następnie B. Ś. pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. wezwał Sejmik Województwa Śląskiego do usunięcia naruszenia prawa "w postaci uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r., o numerze [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (...)".

8 Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. B. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną na wstępie uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego, wskazując jako podstawę skargi art. 3 § 2 pkt 6, art. 50 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.").

9 Pełnomocnik organu radca prawny B. D. pismem z dnia 29 marca 2012 r. wniósł o oddalenie skargi oraz o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W motywach tego pisma pełnomocnik przedstawił argumentację przemawiającą za podjęciem rozstrzygnięć w nim wymienionych.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r., wskazał, że datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień 27 lutego 2012 r., tj. dzień jej złożenia w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Śląskiego. Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 uznał, że dotyczy ona sprawy będącej przedmiotem postępowania pomiędzy tymi samymi stronami, które to postępowanie jest nadal w toku. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zainicjowane skargą z dnia 21 listopada 2011 r. zakończone zostało dopiero w dniu 16 marca 2012 r. Zatem dopiero po tym dniu możliwe było skuteczne wniesienie skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z [...] listopada 2011 r. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa skarga wniesiona została w dniu 27 lutego 2012 r., co oznacza, że uczynione to zostało przedwcześnie nim wyczerpane zostały przysługujące stronom postępowania środki prawne zmierzające do wzruszenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2012 r.

11 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył B. Ś. reprezentowany przez adwokata B. L. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 - art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, iż sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami pozostawała w toku, co tym samym spowodowało naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. wyrażające się w pozbawieniu prawa do sądu. Naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi;

13 - art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż w sprawie pomiędzy tymi samymi stronami istnieje stan w toku postępowania w sytuacji, gdy w chwili wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odrzucenia ponownie złożonej między tymi samymi stronami skargi, postanowienie w przedmiocie odrzucenia poprzedniej skargi stało się prawomocne.

14 Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do rozpoznania merytorycznego oraz na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego w Katowicach z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Sejmiku Województwa Śląskiego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd I instancji badając dopuszczalność złożenia skargi w sposób wadliwy przyjął, iż sprawa objęta przedmiotową skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż na dzień wydania orzeczenia, sprawa ze skargi złożonej w dniu 21 listopada 2011 r. była prawomocnie zakończona postanowieniem z dnia 26 stycznia 2012 r., którym skarga ta została odrzucona. Odrzucenie skargi z dnia 21 listopada 2011 r. nie oznaczało, iż sprawa została merytorycznie i ostatecznie rozpoznana, a tym samym nie blokowało drogi do złożenia kolejnej skargi, gdyż "Wcześniejsze prawomocne odrzucenie skargi, skutkujące zakreśleniem sprawy jako załatwionej, nie ma skutku powagi rzeczy osądzonej i nie stanowi przeszkody prawnej w ponownym prowadzeniu sprawy" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2008 r. sygn. akt II FZ 117/08). Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż w sprawie o sygn. akt IV SA/G1 1606/11 zakończonej wydaniem postanowienia z dnia 26 stycznia 2012 r. w przedmiocie odrzucenia skargi nie została wywiedziona skarga kasacyjna, zaś samo postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi stało się prawomocne. Zdaniem pełnomocnika skarżącego odrzucenie skargi z dnia 21 listopada 2011 r. z uwagi na jej nieusuwalne braki formalne, nie skutkowało brakiem możliwości złożenia kolejnej, tym razem bez uchybień. Odrzucenie skargi z dnia 21 listopada 2011 r. powoduje, że wniesienie tej skargi nie wywołało skutków prawnych, które wystąpiły dopiero z chwilą wniesienia skargi z dnia 27 lutego 2012 r. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż skarga ta powinna więc podlegać rozpoznaniu, nie zaś odrzuceniu, a inne rozstrzygnięcie powodowałoby pozbawienie skarżącego prawa do sądu. Podniesiono także, iż z tych względów, nie można mówić, iż w chwili złożenia skargi z dnia 27 lutego 2012 r. istniał stan sprawy w toku. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w chwili wydania zaskarżonego postanowienia tj. w dniu 5 kwietnia 2012 r. nie istniał stan sprawy w toku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego powyższe zapatrywania dotyczące kwestii stanu sprawy w toku pomiędzy tymi samymi stronami znajdują aprobatę w stanowisku doktryny prawa cywilnego dotyczącym kwestii zawisłości sporu. Powyższe stanowisko może znaleźć odpowiednie zastosowanie także na gruncie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż niedopuszczalność drogi sądowej musi istnieć od momentu wszczęcia postępowania do chwili wydania postanowienia o odrzuceniu pozwu". [A. Zieliński, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, art. 199 k.p.c, pkt I, teza 5, System Informacji Prawnej Leagalis].

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Śląskiego reprezentowany przez radcę prawnego B. D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów reprezentacji przez radcę prawnego. Pełnomocnik organu podniósł, iż na dzień wniesienia skargi, tj. na dzień 27 lutego 2012 r. w toku była sprawa ze skargi B. Ś. z dnia 21 listopada 2011 r. (sygn. akt IV SA/G1 1606/11). Zdaniem pełnomocnika organu nie budzi wątpliwości, że obie skargi dotyczyły tego samego przedmiotu (uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]) i tych samych podmiotów. Skoro zaś postępowanie zainicjowane skargą z dnia 21 listopada 2011 r. zakończyło się dopiero w dniu 16 marca 2012 r. (upływ terminu na wniesienie skargi kasacyjnej na postanowienie z dnia 26 stycznia 2012 r. w przedmiocie odrzucenia skargi), to wniesienie skargi w dniu 27 lutego 2012 r. musi zostać uznane za przedwczesne — zawisłość sprawy występowała do dnia 16 marca 2012 r., tj. do dnia prawomocnego zakończenia postępowania IV SA/G1 1606/11. Sąd zatem zobligowany był do odrzucenia skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika organu skarżący bezpodstawnie powołuje się również na dorobek doktryny prawa cywilnego w zakresie stanu zawisłości sprawy i w konsekwencji w sposób nieuprawniony uznaje za miarodajny dla oceny stanu zawisłości sprawy moment wydania zaskarżonego postanowienia, a nie wniesienia skargi. Podniesiono, iż na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego tego rodzaju stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem judykatury "stan sprawy w toku (lis pendens) oznacza, że w sprawie objętej skargą nie można wszcząć nowego postępowania między tymi samymi stronami" (tak NSA w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2009 r., II GSK 1043/2008, LexPolonica nr 2139895). Pełnomocnik organu podniósł, iż art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowi jedną z negatywnych przesłanek procesowych, uniemożliwiających skuteczne zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdy sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona" (postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2010 r., IV SA/Wr 457/2010, LexPolonica nr 2559624). A zatem, skoro stan sprawy w toku uniemożliwia wszczęcie postępowania, to w rzeczywistości uniemożliwia skuteczne wniesienie skargi (to bowiem z tym momentem następuje wszczęcie / zainicjowanie postępowania). Miarodajnym zatem dla oceny stanu sprawy w toku jest dzień złożenia nowej skargi, a nie dzień wyrokowania w sprawie tej skargi (na poparcie powyższego twierdzenia przytoczono (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2274/05, oraz postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 457/2010).

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

19 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania.

20 W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

21 Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

22 Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Warunkiem skutkującym powstanie stanu sprawy w toku jest tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę.

23 W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż w wyniku wniesienia skargi z dnia 27 lutego 2012 r. powstał stan sprawy w toku, o jakim mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął bowiem, że w związku z tym, iż skarga z dnia 27 lutego 2012 r. została wniesiona w toku postępowania wszczętego już skargą z dnia 21 listopada 2011 r., która została odrzucona postanowieniem z dnia 26 stycznia 2012 r., to dotyczy jej zarzut sprawy w toku, uzasadniający jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

24 Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. O sprawie w toku można bowiem mówić w sytuacji, skarga rozpoznawana jest merytorycznie.

25 Natomiast w niniejszej sprawie Sąd I instancji postanowieniem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1606/11 odrzucił skargę z dnia 21 listopada 2011r., a zatem przed złożeniem skargi datowanej na dzień 27 lutego 2012 r., która wpłynęła do Sądu I instancji w dniu 12 marca 2012 r.

26 Podkreślić należy, iż Sąd I instancji w/w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt IV SA/Gl 1606/11 wskazał, że "skuteczne wniesienie skargi uzależnione jest od wyczerpania trybu określonego w art. 52 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, w przypadku innych aktów (niż wymienione w art. 52 § 3 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. - skargę do sądu wnosi się w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa". Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki w zakresie trybu wniesienia skargi na wyżej wymienioną uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego.

27 Skarżący pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. wezwał Sejmik Województwa Śląskiego do usunięcia naruszenia prawa "w postaci uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r., o numerze [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego", a następnie w dniu 27 lutego 2012 r. złożył za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

28 Należy podkreślić, że okoliczność, iż sąd już raz orzekał prawomocnym postanowieniem w przedmiocie odrzucenia skargi nie wyklucza możliwości wniesienia "nowej" skargi, bowiem odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 589/09, LEX nr 552913).

29 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie sytuacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy wcześniej złożona przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie skarga jest rozpoznawana merytorycznie. Dopiero przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny skargi legitymuje sąd do odrzucenia później wniesionej, przez ten sam podmiot w tym samym przedmiocie skargi.

30 A zatem, w niniejszej sprawie nie zaistniała okoliczność, która uzasadniałaby zastosowanie omawianego przepisu, gdyż wcześniejsza skarga była badana jedynie pod kątem formalnym. A więc w przedmiotowym postępowaniu skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie, gdyż brak jest podstaw do jej odrzucenia. Stanowisko takie wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1708/04, postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 589/09).

31 Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie mieścił się on w dyspozycji art. 203 p.p.s.a.