Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., II OSK 1437/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., II OSK 1437/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 685/20 w sprawie ze skargi K. P. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 lipca 2020 r. nr 409.17/B-1/I/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 685/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku") oddalił skargę K. P. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z 29 lipca 2020 r. nr 409.17/B-1/I/2020. Decyzją tą w części zmieniono decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") z 21 sierpnia 2019 r., nr 154/2019 ustalającą na wniosek M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch wydzielonych lokalach mieszkalnych, częściowo podpiwniczonego wraz z poddaszem użytkowym oraz rozbiórce istniejących budynków: mieszkalnego i gospodarczego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] - w ten sposób, że: uchyliło decyzję Burmistrza w części w jakiej decyzja ta ustala linię zabudowy planowanej inwestycji, ustalając w tym zakresie, że linię nowej zabudowy ustala się w odległości od około 1,3 m. (na odcinku o długości 2,5 m od granicy z działką nr [...]) do 3,4 m (w kierunku działki nr [...]) od krawędzi jezdni ul. [...], wrysowaną w załącznik graficzny do niniejszej decyzji, pozostający w aktach sprawy organu I instancji (pkt 1); uchyliło decyzję Burmistrza w części, w jakiej ustala ona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalając w tym zakresie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosić ma do 7,70 m pod warunkiem nieprzekroczenia linii utworzonej z przedłużenia górnej krawędzi elewacji frontowej w budynku mieszkalnym na działce nr [...] oraz górnej krawędzi elewacji frontowej w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr [...] (pkt 2) oraz utrzymało decyzję w mocy w pozostałym zakresie (pkt 3).

3 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. P., zaskarżając go w całości. Zarzucając naruszenia prawa, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

4 1) obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."), stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych aktów prawnych, a w konsekwencji zastosowanie zasady "dobrego sąsiedztwa" jedynie poprzez odniesienie planowanej inwestycji do zabudowy istniejącej na działkach [...] i [...] oraz przyjęcie w decyzji parametrów z dopuszczeniem znacznej tolerancji 20%, co prowadzi do usytuowania budynku po granicy sąsiednich działek oraz w styczności z zabudową istniejącą i zaprojektowaną na działce [...] przy ul. [...], skutkiem czego nie zostały spełnione wymagania ustawowe kształtowania ładu przestrzennego w zakresie linii zabudowy, określenia powierzchni gruntu jaka ma być zajęta pod nową zabudowę, a także szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy zamierzonego budynku, gdyż takie określenie parametrów spowoduje, że zamierzony budynek jako pozbawiony cech istniejącej zabudowy nie będzie stanowił jej kontynuacji w odniesieniu do gabarytów, formy architektonicznej oraz linii zabudowy, a także intensywności zagospodarowania terenu, dające inwestorowi możliwość dowolnego kształtowania zabudowy oraz uniemożliwiające prawidłowe wykorzystanie istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce o nr [...], a także wobec pozbawienia właścicieli działki nr [...] praw nabytych do budowy budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną i ogrodzeniem przy istniejącej zabudowie w postaci budynku wolnostojącego, jedynie w części piętrowego oraz ogrodzeniem działki od strony ul. [...] oraz działki nr [...], w szczególności poprzez stworzenie możliwości zabudowy działki nr [...] bezpośrednio przy granicy, bez wymaganego odstępu, co jest niedopuszczalne z uwagi na szerokość działki nr [...] przekraczającą 16 m (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

5 2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść decyzji organu pierwszej instancji a mianowicie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec błędnego przyjęcia że zaskarżona decyzja o charakterze reformującym, nie stanowi orzeczenia wydanego na niekorzyść strony odwołującej, pomimo, że w istocie doszło do zmiany parametrów nowej zabudowy, co powinno stanowić przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na etapie postępowania przed Sądem Administracyjnym (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

6 Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

7 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

9 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

10 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

11 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów oparta jest na twierdzeniu, że Kolegium, wydając decyzję częściowo reformatoryjną na skutek rozpoznania odwołania skarżących, orzekło na niekorzyść strony odwołującej. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu trzeba wskazać, że jest on bezzasadny już z tego powodu, że w skardze kasacyjnej nie przywołano, kluczowego z punktu widzenia instytucji zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej, tj. art. 139 k.p.a. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę niezwiązania sądu I instancji granicami skargi, w tym obowiązek wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, które uzasadniają uwzględnienie skargi. W przypadku skargi na decyzje i postanowienia naruszenia te zostały wskazane w art. 145 p.p.s.a. Dla sformułowania oceny, że w sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu jednego z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu procedury administracyjnej, który został naruszony przez organ administracji publicznej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, tj. wskazuje wyłącznie rodzaje naruszeń prawa, których stwierdzenie uzasadnia uwzględnienie skargi (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20, CBOSA). Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Białymstoku oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że doprecyzowanie (uszczegółowienie) sentencji decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, niezmieniające istoty rozstrzygnięcia (w sprawie ustalenia warunków zabudowy - zasadniczych parametrów planowanej inwestycji), nie może być, co do zasady, uznane za naruszenie zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). Organ odwoławczy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zobowiązany jest, w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), uwzględnić z urzędu wszelkie naruszenia prawa popełnione przez organ I instancji. Zakaz przewidziany w art. 139 k.p.a. jest wyjątkiem od tej fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, ściśle związanej z realizacją określonych norm materialnego prawa administracyjnego, a tym samym musi być wykładany w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae).

12 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te zostały sformułowane w sposób nader ogólnikowy, a ich uzasadnienie nie w pełni koresponduje z powołanymi w tej podstawie kasacyjnej przepisami. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na przywołaniu przepisów prawa, z odwołaniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego, które, zdaniem kasatora, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Z kolei przytoczenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych polega na przedstawieniu argumentów jurydycznych, które, w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2853/20, CBOSA). W tym kontekście należy, po pierwsze, zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej powołano zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje tylko ogólnikowo na wybrane elementy decyzji o warunkach zabudowy związane z realizacją zasady dobrego sąsiedztwa, zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po drugie, dla skutecznego zarzutu naruszenia rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. konieczne jest wskazanie przez kasatora konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego, która zdaniem skarżącego została naruszona, a następnie wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko jedną jednostkę redakcyjną wspomnianego rozporządzenia, tj. § 4, ale nie wskazano już, którego ustępu tego przepisu dotyczy zarzut. Po trzecie, w skardze kasacyjnej powołano art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ale również ten zarzut nie został w ogóle uzasadniony. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że nie jest rolą NSA domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20, CBOSA). Mając na uwadze powyższe uchybienia związane z formułowaniem podstaw skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, trzeba tylko wskazać, że wszystkie parametry urbanistyczne oraz architektoniczne przyjęte w zaskarżonej decyzji mają swoje oparcie w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadami analizy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku odniósł się zresztą w sposób rzeczowy i wnikliwy do poszczególnych elementów analizy urbanistycznej. Jeżeli chodzi o ustalenie linii zabudowy od strony ul. [...], to przyjęte w zaskarżonej decyzji zbliżenie tej linii od około 1,30 m do 3,40 m od krawędzi jezdni nawiązuje do ukształtowanej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Otóż analiza załączników graficznych do decyzji wskazuje, że wiele budynków przy tej wąskiej ulicy gminnej jest już zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie pasa drogowego, nie wyłączając działki skarżących nr [...] (zob. także zdjęcia dołączone do analizy urbanistycznej oraz do opracowań uzupełniających tę analizę). Istotne jest również, że inwestor uzyskał, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645), zgodę zarządcy drogi na takie ukształtowanie linii zabudowy (zob. pismo Burmistrza Miasta [...] z 17 maja 2016 r.). Końcowo należy zauważyć, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego usytuowania budynku na działce budowlanej. Jest to element kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, związanego z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia. To dopiero na tym etapie postępowania organ administracji architektoniczno – budowlanej bada, czy przyjęte w projekcie zagospodarowania działki lub terenu usytuowanie planowanego budynku jest zgodne z przepisami prawa, w tym z zasadami przyjętymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). To samo dotyczy badania takich kwestii jak zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 844/22, CBOSA).

13 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.