Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2022 r., II OSK 1413/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2022 r., II OSK 1413/22

Sentencja

1 Dnia 2 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 478/22 oddalającego sprzeciw Prokuratora Regionalnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r. znak KOC 7372/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 478/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw Prokuratora Regionalnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Warszawie z 25 stycznia 2022 r., znak KOC 7372/Ar/21, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

3 Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 20 czerwca 2013 r. A. Sp. z o.o. (inwestor, Spółka) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem, i infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...] (inwestycja kubaturowa), [...] i [...] (dojazd i infrastruktura) z obrębu [...], w rejonie ul. [...],[...],[...], na terenie dzielnicy Wola m. st. Warszawy.

4 W wyroku VII SA/Wa 478/22 przywołano dalej, że Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie tego organu w omawianym przypadku, z analizy funkcji i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – rozp. MI z 2003), wynikało że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa".

5 Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie. SKO w Warszawie decyzją z 17 października 2014 r., znak: KOC 4993/Ar/14, uchyliło ww. decyzję z 31 lipca 2014 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazując na konieczność ustosunkowania się do pism złożonych w postępowaniu odwoławczym, tj. opinii urbanisty Generalnego Projektanta miejscowego planu rejonu [...] z 26 sierpnia 2014 oraz pisma Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z 18 sierpnia 2014 r.

6 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu analizy urbanistycznej Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy, decyzją z 15 maja 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak możliwości realizacji zabudowy o wnioskowanych parametrach.

7 Kolejno w wyroku wskazano, że od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie, a SKO w Warszawie decyzją z 7 lipca 2015 r., znak: KOC 3429/Ar/15, utrzymało w mocy decyzję z 15 maja 2015 r. SKO wskazało, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji kolidowałoby z wymaganiami ładu przestrzennego, a zwłaszcza jego społeczno-gospodarczymi wymaganiami (ochrona bezpieczeństwa pieszych i uczniów szkół na przedmiotowym terenie, ochrona funkcji terenów wykorzystywanych jako sportowe i terenów zielonych do rekreacji w tym ogródka jordanowskiego). W ocenie Kolegium przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm., Upzp).

8 W związku ze skargą Spółki, WSA w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2685/15, uchylił w/w decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z 15 maja 2015 r. Sąd wojewódzki wskazał, że sporządzona przez organ I instancji analiza jest wadliwa, wadliwe było także stanowisko organów, że w realiach niniejszej sprawy nie występuje możliwość ustalenia dla wnioskowanej inwestycji linii zabudowy.

9 Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 marca 2018 r., II OSK 36/17, odrzucił ją.

10 W piśmie z 26 kwietnia 2017 r. wnioskodawca poinformował o zmianie nazwy spółki A. Sp. z o.o. z/s w [...] na R. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [...] (Spółka 2).

11 Sąd pierwszej instancji wskazał, że następnie Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy decyzją z 27 września 2018 r., nr 55/U/um/2018/wz, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jako bezprzedmiotowe, wskazując, że ww. odpowiedź strony skarżącej na wezwanie tegoż organu była niekompletna.

12 Od powyższej decyzji Spółka 2 złożyła odwołanie, a SKO w Warszawie decyzją z 12 grudnia 2018 r., znak: KOC 6611/Ar/18, uchyliło ww. decyzję z 27 września 2018 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazując, że uzasadnione jest rozpatrzenie przez organ I instancji uzupełnionego i sprostowanego w odwołaniu wniosku i wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie.

13 Decyzją z 26 października 2021 r., nr 37/U/o/2021/wz, Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...], na terenie dzielnicy Wola m. st. Warszawy.

14 Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na niespełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp) przez brak możliwości ustalenia: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także ze względu na brak możliwości zapewnienia dojazdu do planowanej inwestycji i brak zapewnienia mediów dla planowanej inwestycji. Brak ma być innych budynków usytuowanych w sposób umożliwiający wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji na zasadzie kontynuacji tego parametru umożliwiających wkomponowanie planowanego zamierzenia budowlanego z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie i nie pozwala na stworzenie spójnej kompozycji urbanistycznej. W ocenie tegoż organu również wysokość wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie i nie pozwala na stworzenie spójnej kompozycji urbanistycznej. Brak jest okoliczności pod względem przestrzennym do zastosowania § 7 rozp. MI z 2003.

15 Odnosząc się do kwestii dostępu do drogi publicznej, organ I instancji wskazał, że działka ewid. nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej poprzez służebność (dostęp prawny), nie posiada również dostępu do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (dostęp faktyczny).

16 Ponadto organ I instancji wskazał, że nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp, w zakresie uzbrojenia terenu w drogi, zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków oraz zasilania w energię elektryczną.

17 Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. Sp. z o.o. sp. k. z/s w [...], domagając się jej uchylenia i wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez organ odwoławczy z uwagi na fakt, że w sprawie zgromadzony jest cały materiał dowodowy, który nie wymaga uzupełnienia.

18 Powołaną na wstępie decyzją z 25 stycznia 2022 r., SKO w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

19 Organ odwoławczy podniósł, że odmowa wyznaczenia w zaskarżonej decyzji (w tym w analizie urbanistycznej) przez organ I instancji linii zabudowy (§ 4 ust. 1 - 4 ww. rozp. MI z 2003) jest niezgodna z zapadłym w sprawie wyrokiem z 2015 r., gdzie sąd stwierdził m.in., że "/../Usytuowanie przedmiotowej działki w pewnej odległości od ul. [...] uzasadniałoby raczej zastosowanie odstępstwa dla określenia niektórych parametrów właśnie w oderwaniu od zabudowy zlokalizowanej przy tej drodze publicznej." i dalej: "/.../Odstępstwo od reguł określonych w ust. 1-3 może znaleźć zastosowanie m.in. w przypadku usytuowania planowanej inwestycji w głębi kwartału, z pośrednim dostępem do drogi publicznej./.../".

20 Podnosząc kwestię zaniechania wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (§ 6 ww. rozporządzenia), zdaniem SKO w Warszawie, organ I instancji również postąpił wbrew stanowisku WSA w Warszawie zawartym w ww. wyroku, gdzie wskazano, że: "/.../Przepis nie zwalnia od wyznaczenia tego wskaźnika, nawet w sytuacji położenia planowanej inwestycji w oderwaniu od drogi publicznej. Zastosowanie odstępstwa od określonej wielkości wskaźnika może mieć związek właśnie z umiejscowieniem planowanej inwestycji. Odstępstwo może dotyczyć więc samej wielkości parametru poprzez zastosowanie innej tolerancji /.../ . Błędnie zatem organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie (brak możliwości zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia).

21 Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z powyższym uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Upzp i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stosownie do art. 138 § 2 K.p.a.

22 W dalszej części uzasadnienia decyzji, organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej jest zagwarantowany przez służebność drogową ustanowioną na dz. ew. [...] i [...]. Obowiązuje tu umowa w formie aktu notarialnego (Rep [...] z 15 marca 2012 r.) o oddaniu nieruchomości (dz. ew. nr [...] z obr. [...]) w użytkowanie wieczyste z jednoczesnym ustanowieniem na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego dz. ew. nr [...] (jw.) służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ul. [...], pasem gruntu o szerokości 5 m. Zdaniem tegoż organu należało uznać, że umowa ta obowiązuje następcę prawnego - tj. obecnego użytkownika wieczystego, tj. R. Sp. z o.o. Sp.k. z/s w [...]. Użytkowanie wieczyste nie wygasło również wobec jego przejścia na Miasto Stołeczne Warszawa. Zatem wnioskodawca dalej jest władnącym nieruchomością obciążoną ww. służebnością.

23 Od powyższej decyzji Kolegium sprzeciw do WSA w Warszawie złożył Prokurator Regionalny w Warszawie ("dalej: "Prokurator"), zarzucając naruszenie:

24 - art. 138 § 2 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z w/w przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez SKO w Warszawie od załatwienia sprawy co do jej istoty.

25 - art. 153 Ppsa i art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Upzp w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na sformułowaniu przez SKO zarzutu naruszenia przez organ I instancji w/w przepisów, które mają charakter materialny, podczas gdy naruszenia prawa materialnego nie mogą być podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

26 Wnoszący sprzeciw Prokurator wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

27 Prokurator podniósł, że SKO w Warszawie nie sprostało wymogom stawianym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, podejmując zaś rozstrzygnięcie kasacyjne, przy braku zaistnienia ku temu podstaw, nie wypełniło ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i § 4, art. 136, a także art. 138 § 2 K.p.a.

28 W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

29 Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw.

30 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na liczne uchybienia związane m. in. z niedostosowaniem się przez organ I instancji do wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2685/15, słusznie wskazując, że w świetle tego wyroku ustalenie parametrów dla omawianej inwestycji powinno nastąpić na podstawie w znacznej części zmienionej analizy urbanistycznej sporządzonej przez urbanistę lub architekta, która winna stanowić załącznik do tej decyzji. Zdaniem tegoż sądu ponowne sporządzenie znacznie zmienionej analizy urbanistycznej nie może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a.

31 W ocenie sądu wojewódzkiego analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 Upzp doprowadziła do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponowne powołanie biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. W konkluzji tegoż sądu zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a.

32 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Regionalny w Warszawie, zaskarżając te orzeczenie w całości i na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. 2022, poz. 329, "Ppsa") zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

33 a) nieodniesieniu się w żaden sposób do stawianego przez prokuratora zarzutu naruszenia przez organ art. 153 Ppsa i art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Upzp (Dz. U. 2021, poz. 741, Upzp) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które polegało na sformułowaniu przez SKO zarzutu naruszenia przez organ I instancji w/w przepisów, które mają charakter wyłącznie materialny, podczas gdy naruszenia prawa materialnego nie mogą być podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., co prowadzi do wniosku, iż gdyby sąd należycie ocenił ten zarzut oraz prawidłowo zidentyfikował istotę spornego w sprawie zagadnienia to mógłby inaczej orzec w sprawie, a w konsekwencji stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji,

34 b) zawarciu w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku stwierdzenia, iż "SKO (...) wykazało w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia", gdy tymczasem SKO w Warszawie w żadnym fragmencie swego uzasadnienia decyzji z 25 stycznia 2022 r. nie rozważało tej kwestii, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku powinien znaleźć się prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz odpowiadająca mu operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie; przy czym podkreśla się, że skarżący formułował w uzasadnieniu sprzeciwu zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. (s. 7-8) polegający na niezasadnym niezastosowaniu tego przepisu przez organ oraz braku odniesienia się przez organ do możliwości zastosowania art. 136 K.p.a.,

35 c) zawarciu w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, iż "w ocenie sądu analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 Upzp prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy", podczas gdy skarżący wskazał w uzasadnieniu sprzeciwu (s. 7) na konkretne realia sprawy i stosowne orzecznictwo sądowe (związanie organu I i II instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia dyspozycją art. 153 Ppsa), a obowiązkiem sądu było odniesienie się do okoliczności tej konkretnej sprawy, pozwalające na odtworzenie przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowanie konkretnego przepisu prawnego; zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie spełnia tego wymogu uzasadnienie wyroku, w którym sąd nie odniósł się do tego konkretnego analizowanego przypadku, a jedynie ograniczył się do powtórzenia i bezrefleksyjnego podzielenia stanowiska organu, którego akt poddany był kontroli sądu, w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego oraz konkretnych argumentów sprzeciwu.

36 Na zasadzie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się także naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na sformułowaniu generalnej zasady, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w realiach tej konkretnej sprawy ustalenie warunków zabudowy przez SKO w wyniku rozpoznania odwołania jest możliwe i pożądane z uwagi na dyspozycję art. 153 Ppsa, bowiem rozstrzygnięcie jest już w znacznym stopniu określone przez sąd (co w uzasadnieniu akcentuje Kolegium) i w przypadku orzeczenia reformatoryjnego podjętego przez Kolegium, nie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

37 Na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa Prokurator wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

38 W uzasadnieniu Prokurator podnosi, że ma świadomość rozbieżności występujących w orzecznictwie sądowym, które dotyczą możliwości ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu odwoławczym i argumentów dotyczących potencjalnego ryzyka naruszenia art. 15 K.p.a. Jednak w tej konkretnej sprawie z uwagi na dyspozycję art. 153 Ppsa – w jego opinii – możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przez Kolegium i wydania decyzji merytorycznej jest nie tylko możliwa, ale ze wszech miar pożądana. Jego zdaniem wykładnia art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 Upzp dokonana przez sąd pierwszej instancji jest błędna, gdyż dokonana w oderwaniu od realiów tej konkretnej sprawy.

39 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

40 Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

41 Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

42 Instytucja sprzeciwu od decyzji, uregulowana w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa dodana została do tej ustawy mocą art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Celem jej ustanowienia miało być zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (Druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja).

43 Z przedstawionych względów skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Pomimo tego, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to wszakże nie jedynym. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i Upzp ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie pierwszo-, jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza na podstawie przeprowadzonej już przez organ I instancji analizy urbanistycznej, wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ II instancji. Ewentualna odmienna ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito.

44 Rozpoznając niniejszą sprawę, nie bez znaczenia jest również to, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu 20 czerwca 2013 r. Do dziś sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy i Kolegium, jak również WSA w Warszawie oraz NSA. Zapadły w sprawie wyrok sądu wojewódzkiego, zrazi jego prawomocności, wiązał w sprawie organy i determinuje w dużym stopniu, co trafnie w skardze kasacyjnej uwypuklono, rozstrzygnięcie z pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W efekcie końcowym, po upływie 9 lat inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji kasacyjnej wydanej przez Kolegium doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania, nie świadczyłoby to o pożądanym stopniu profesjonalizmu działania organów administracji publicznej w Polsce.

45 Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne.

46 Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, nie przesądzając w żaden sposób kierunku rozstrzygnięcia.

47 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 Ppsa i art. 138 § 2 K.p.a., orzeczono jak w sentencji.