Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1413/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1413/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki Restrukturyzacji Kopalń S.A. w B. oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 643/08 w sprawie ze skargi Spółki Restrukturyzacji Kopalń S.A. w B. oddział w S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 643/08, oddalił skargę Spółki R. Kopalń S.A. w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] nakazał Spółce R. Kopalń S.A. w K. wykonanie, w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r., remontu siedzisk i podestów na widowni stadionu sportowego położonego przy ul. B. w S. oraz wyłączenie z użytkowania widowni tego stadionu do czasu usunięcia tych nieprawidłowości. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej Prawo budowlane. Uzasadniając to orzeczenie organ podał, że w oparciu o wyniki kontroli użytkowania przedmiotowego stadionu sportowego nakazał właścicielowi tego obiektu usunięcie nieprawidłowości poprzez wykonanie remontu siedzisk i podestów na widowni. W toku rozprawy administracyjnej władze KS "G." zadeklarowały wykonanie robót remontowych informując, że nie posiadają środków na zakup niezbędnych materiałów. Organ I instancji uznał, że nakaz zawarty w decyzji należy skierować do właściciela stadionu, a nie do Klubu będącego zarządcą tego obiektu. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. KS "G." wykazał zrozumienie dla problemu bezpieczeństwa wykonując część robót we własnym zakresie, natomiast właściciel stadionu nie podjął nawet próby rozwiązania problemu. Organ stwierdził, że badanie wzajemnych zobowiązań wynikających z umów cywilnoprawnych między zarządcą a właścicielem obiektu nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego.

4 Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. odwołanie wniosła Spółka R. Kopalń S.A. Oddział w S. zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uniemożliwienie Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Spółka powołała się na treść umowy zawartej w dniu 1 lipca 1993 r. przez KWK "P" S.A. z KS "G." S. oraz wynikające z tego tytułu obowiązki Klubu dotyczące obsługi, konserwacji i dozorowania przekazanego mu w zarząd stadionu sportowego. Zdaniem Spółki z umowy tej oraz sporządzonych do niej aneksów wynika, że nakaz utrzymania w odpowiednim stanie technicznym przedmiotowego stadionu winien zostać skierowany do KS "G" S.

5 Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie rozprawy administracyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił, że KS "G" nie prowadzi już sekcji sportowych seniorów, a dotacje otrzymuje jedynie na pracę z dziećmi i młodzieżą. Klub nie będąc właścicielem stadionu nie może także otrzymać dotacji na jego remont. Za bezpodstawne Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zarzuty odwołania dotyczące pozbawienia Spółki możliwości wypowiedzenia się.

6 W skardze na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Spółka R. Kopalń S.A. Oddział w S. Zakład Kopalnie Węgla Kamiennego w Całkowitej Likwidacji podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 2 i art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego.

7 W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że umowa z 1993 r., na którą powołuje się skarżąca stanowi umowę ustanawiającą użytkowanie, a nie umowę o zarząd nieruchomości. Tym samym Klub, który nie jest zarządcą obiektu, nie mógł być adresatem decyzji opartej na przepisie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że umową tą na Klub nałożone zostały obowiązki konserwacji i dozorowania stadionu, a Prawo budowlane odróżnia nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek wykonania remontu od pojęcia bieżącej konserwacji. Zdaniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. brak było także podstaw do postawienia w sprawie zarzutu naruszenia art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż właściciel obiektu nie przeprowadzał okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku, jak również okresowej kontroli sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu.

8 W piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2008 r. uczestnik postępowania Klub Sportowy "G" S. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że jest organizacją pożytku publicznego działającą na polu sportu amatorskiego dzieci i młodzieży. Na utrzymanie obiektów i sprzętu sportowego nie otrzymuje żadnych środków zewnętrznych, a utrzymuje się jedynie z otrzymywanej z Urzędu Miejskiego w S. rocznej dotacji celowej w kwocie 30 tys. zł (z przeznaczeniem na szkolenie dzieci i młodzieży) oraz ze składek członkowskich.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek i określenia terminu wykonania przedmiotowego obowiązku. Sąd I instancji wskazał, że stadion sportowy przy ul. B. w S. z uwagi na uszkodzenia żelbetonowych podestów siedzisk na widowni boiska piłkarskiego znajdował się w dacie wydawania kontrolowanej decyzji w stanie stanowiącym potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób uczestniczących w imprezach masowych. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że w sprawie zostały spełnione przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przesłanki wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd I instancji wskazał, że zasadnie organ I instancji uznał zaistnienie w sprawie przesłanki przewidzianej w art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego nakazującej mu wydanie zakazu użytkowania widowni stadionu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, która to część decyzji powinna zostać opatrzona rygorem natychmiastowego wykonania tego obowiązku wynikającego z ostatnio wskazanego przepisu.

10 Odnosząc się do zagadnienia dotyczącego określenia podmiotu, do którego winien zostać skierowany przez organ nadzoru budowlanego nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości Sąd I instancji podał, że ustawodawca w art. 66 Prawa budowlanego nie wskazał wprost podmiotu do którego winny zostać skierowane przewidziane w tym przepisie nakazy, ale biorąc pod uwagę reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej nie może ulegać wątpliwości, że adresatem takiej decyzji może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie. Nałożenie przez organ takiego obowiązku na właściciela obiektu budowlanego, a nie na jego zarządcę, nie może stanowić tym samym, w ocenie Sądu I instancji naruszenia normy wynikającej z przywołanego przepisu, a co za tym idzie skutkować uchyleniem kontrolowanego aktu. Decyzja oparta na przepisie art. 66 Prawa budowlanego nie przesądza, kogo będą w ostatecznym rozliczeniu obciążały koszty doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu. Zdaniem Sądu I instancji organy administracyjne nie dokonują wzajemnych rozliczeń pomiędzy zarządcą obiektu a jego właścicielem, a także nie mogą władczo rozstrzygać tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie jest także powołany do rozstrzygania zagadnień cywilnoprawnych, gdyż należą one do właściwości sądów powszechnych. W niniejszym postępowaniu Sąd I instancji nie był więc uprawniony do oceny mocy obowiązującej umowy z dnia 1 lipca 1993 r. zawartej wyłącznie w formie pisemnej przez zlikwidowaną już KWK "P" z Klubem Sportowym "G." oraz trzech sporządzonych do niej aneksów, a także wymagalności wynikających z tej umowy obowiązków.

11 Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka R. Kopalń S.A. w B. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i art. 70 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do przyjęcia, że adresatem decyzji może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, a zatem, że w niniejszej sprawie do właściwego organu należał wybór pomiędzy tymi podmiotami, co zdają się potwierdzać reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej.

12 Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

13 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a.;

14 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

15 3) w razie uwzględnienia skargi, zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;

16 ewentualnie:

17 4) na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

18 Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]

19 Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny pkt 1) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w zakresie usunięcia nieprawidłowości poprzez wykonanie remontu siedzisk i podestów na widowni stadionu sportowego przy ul. B. w S., natomiast w pkt 2) oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części wyłączającej z użytkowania widownię przedmiotowego stadionu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

22 W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

23 Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną wg zasady określonej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a. – iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami – Sąd kasacyjny stwierdził, że zarzuty tejże skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

24 Skargę kasacyjną oparto tylko na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – podnosząc naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię wskazanych przepisów oraz art. 70 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do przyjęcia, że adresatem decyzji może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości a do organu należał wybór pomiędzy tymi podmiotami.

25 Przede wszystkim na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, iż skarga kasacyjna może być uwzględniona, jeśli jej zarzuty skutecznie podważą wyrok Sądu pierwszej instancji przez wykazanie, że to Sąd ten dopuścił się zarzucanej wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę merytorycznego orzeczenia w sprawie.

26 Tego warunku nie spełniają ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie, skoro się zważy, iż Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, dotyczącej nałożenia na Spółkę R. Kopalń S.A. w B. określonych robót budowlanych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego i nie stwierdził by decyzja ta była niezgodna z prawem. Tej oceny Sąd pierwszej instancji dokonał po wszechstronnym zbadaniu całego materiału sprawy do czego obligowała go zasada określona treścią art. 134 p.p.s.a. – iż Sąd ten nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami ani podstawą prawną – co także podkreślił w uzasadnieniu wyroku.

27 Sąd kasacyjny uznał bezpodstawność zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego – a to art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

28 Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową wykładnię tegoż przepisu i uzasadnił logicznie dlaczego nałożenie obowiązków budowlanych na stronę skarżącą było zgodne z przepisami Prawa budowlanego.

29 Artykuł 66 stanowiący materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji administracyjnej występuje w Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych – Usuwanie nieprawidłowości – wykładnia gramatyczna treści ust. 1 art. 66 nie może budzić wątpliwości, że określa on przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Obowiązek ten powstaje choćby spełniona została tylko jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

30 W przedmiotowej sprawie niesporne są ustalenia faktyczne, że zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym stadionu sportowego przy ul. B. w S. Uszkodzenia żelbetowych podestów i siedzisk na widowni boiska piłkarskiego stanowiły bowiem zagrożenie bezpieczeństwa osób korzystających z tych urządzeń.

31 Sąd pierwszej instancji, podzielając słuszne stanowisko organów, zasadnie przyjął, że stwierdzony stan techniczny wymagał skorzystania z regulacji art. 66 ust. 2 nakazujący wyłączenie tego stadiony z użytkowania. Wszystkie powyższe okoliczności faktyczne są niesporne między stronami.

32 Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje wybór podmiotu, do którego została skierowana decyzja nakładająca obowiązki budowlane, tj. Spółkę R. Kopalń – Spółka Akcyjna w B. Stanowisko to należy uznać za bezzasadne.

33 Jakkolwiek przepis art. 66 Prawa budowlanego podmiotu tego nie wskazuje, to zdaniem Sądu kasacyjnego można podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wynikające z przeprowadzonej wykładni systemowej art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, że adresatem decyzji nakładającej obowiązki budowlane z art. 66 może być zarówno właściciel jak i zarządca obiektu budowlanego (vide art. 61 Prawa budowlanego).

34 Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podnosi, że z regulacji art. 66 Prawa budowlanego nie wynika wymóg ustalenia kto ponosi winę za stwierdzony stan techniczny obiektu budowlanego. Zaś wybór właściciela obiektu jako adresata decyzji nakładające obowiązki budowlane, celem doprowadzenia obiektu do stanu technicznego zgodnego z wymogami prawnymi, nie stanowi podstawy do zakwestionowania legalności takiej decyzji – jak to czyni skarga kasacyjna.

35 Skoro organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem właściciela lub zarządcy nieruchomości, o których mowa w art. 61 Prawa budowlanego, to należy przyjąć, że jest on uprawniony do wyboru podmiotu wg swego uznania. Zaś fakt wyboru adresata decyzji oparty na uprawnieniu wynikającym z ustawy (art. 61) nie może stanowić zarzutu kwestionującego legalność wydanej decyzji.

36 Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej należy stwierdzić że przepisy art. 70 Prawa budowlanego, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa NSA, określają one obowiązki wskazanych w tych przepisach podmiotów. Obowiązki te wynikają wprost z ustawy i nie są nakładane decyzją administracyjną (porównaj wyrok NSA z dnia 7 maja 1996 r., sygn. akt IV SA 1104/95).

37 Za chybiony zatem należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 70 Prawa budowlanego przez niezastosowanie jego w sprawie.

38 Nie można też uznać zasadności stanowiska autora skargi kasacyjnej, że odpowiedzialność za stan obiektu budowlanego jest związana nie z prawem własności lecz ze stanem władania i zarządzania – co powinno zdaniem skarżącego wynikać właśnie z art. 70 Prawa budowlanego. Mimo odmiennego stanowiska skargi kasacyjnej kwestionującego swobodę wyboru adresata decyzji opartej na przepisach art. 66 Prawa budowlanego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na aprobatę wyrażony pogląd Sądu pierwszej instancji, że zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości mają obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. Zatem zarówno właściciel jak i zarządca mogą być adresatami decyzji. Z orzecznictwa NSA wynika zaś, że skierowanie nakazu do właściciela obiektu nie oznacza stwierdzenia, że uchybił on obowiązkom nałożonym przez Prawo budowlane, gdyż ustalenie kto ponosi winę za zaistniały stan rzecz nie jest regulowane przepisami Prawa budowlanego.

39 Decyzja oparta na treści art. 66 Prawa budowlanego, nie przesądza więc, kogo będą w ostatecznym rozliczeniu obciążały koszty doprowadzenia obiektu do należytego stanu (porównaj tożsame stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 637/05).

40 Dodać też należy, iż organy administracji nie dokonują wzajemnych rozliczeń pomiędzy zarządcą obiektu lub jego właścicielem w drodze władczej decyzji administracyjnej.

41 Mając na względzie szerokie dywagacje skargi kasacyjnej powołujące się na ustalenia wynikające z umowy pomiędzy skarżącą a użytkownikiem stadionu sportowego Klubem Sportowym "G", który jest jego zarządcą – Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji – iż są to zagadnienia cywilnoprawne nie pozostające w kognicji Sądu administracyjnego a należą do właściwości sądów powszechnych.

42 Z tych względów Sąd administracyjny I instancji nie miał obowiązku badania i oceny warunków umowy z dnia 1 lipca 1993 r. zawartej pomiędzy Kopalnią Węgla Kamiennego "P" z Klubem Sportowym "G" wraz z trzema aneksami i ustalenia wynikających z tej umowy obowiązków stron.

43 W podsumowaniu powyższych rozważań należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie podważyły prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji, wobec ich bezzasadności. Stanowi to podstawę oddalenia skargi kasacyjnej z mocy art. 184 p.p.s.a.