Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., II OSK 1411/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., II OSK 1411/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1314/20 w sprawie ze skargi M. W. i R. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r. nr 827/2020, znak: WOB.7722.64.2020.DNA W w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Kr 1314/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. W. i R. W. na postanowienie Nr 827/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (WINB) z 30 września 2020 r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

3 Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

4 Postanowieniem z 23 marca 2020 r., nr 38/2020, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) nakazał inwestorom R. W. i M. W. wstrzymać prowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych dotyczących budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie [...] m x [...] m, na działce nr [...] w W. i przedłożyć w terminie do [...] dokumenty umożliwiające jego legalizację.

5 Po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów WINB, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud.", wydał opisaną na wstępie decyzję z 30 września 2020 r., którą uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia nakazanych dokumentów i w tym zakresie orzekł o terminie do [...], w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli 4 grudnia 2019 r. M. W. oświadczyła, że budowę ww. budynku gospodarczego rozpoczęła i zakończyła około [...] r., nie posiada żadnych dokumentów związanych z jej budową, przed budową udała się do Urzędu Gminy B. i uzgadniała budowę z pracownikiem Urzędu Gminy – E. P., która wówczas zajmowała się sprawami z zakresu budownictwa na terenie gminy, ale nie pamięta czy otrzymała jakieś dokumenty z Urzędu Gminy. Organ na podstawie analizy zdjęć lotniczych ustalił, że budowa budynku została dokonana pomiędzy [...] r. a [...] r. Urząd Miejski w B. poinformował, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych pozwolenia na budowę ww. budynku gospodarczego. Ponadto PINB przesłuchał świadka E. K. (wcześniej: P.), która zeznała, że zostało wydane pozwolenie na budowę jedynie dla budynku mieszkalnego oraz dla ogrodzenia od strony drogi wojewódzkiej.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że skoro inwestor oświadczył, że nie dysponuje pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego, którego powierzchnia zabudowy przekraczała [...] m² (wynosiła [...] m²), co w świetle art. 29 p.bud. wymagało i wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym także co do obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, zasadne było przyjęcie, że na budowę tego budynku nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro skarżący nie uprawdopodobnili wydania im decyzji pozwolenia na budowę, co do spornego budynku gospodarczego, nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały w nieskończoność dowody w celu weryfikacji tego twierdzenia, np. dalszego poszukiwania takich dokumentów.

7 W skardze kasacyjnej M. W. i R. W. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie art. 48 ust. 1 p.bud. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że skarżący wybudowali budynek gospodarczy na działce nr [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

8 W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

9 W uzasadnieniu podniesiono, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący wybudowali sporny budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie można bowiem uznać za wystarczające zwrócenie się do Urzędu Miasta w B. o przesłanie archiwalnych dokumentów. Dokumenty dotyczące budowy budynku skarżących mogą bowiem znajdować się w archiwum państwowym. Rozstrzygającego znaczenia nie może mieć też zeznanie E. K., gdyż trudno uznać, by pamiętała ona wszystkie pozwolenia, jakie wydawał Urząd Miasta B. w ciągu ostatnich ponad 20 lat. Nie zostało ponadto wyjaśnione, czy wymagane było pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, który jako związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.bud. nie wymagał pozwolenie na budowę.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

12 Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

13 Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut : niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 p.bud. Wskazany przepis to norma prawa materialnego. W brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 471 ze zm.; dalej jako "ustawa z dnia 13 lutego 2020 r.") przepis ten stanowił, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

14 Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie cyt. w/w przepisu (przywołanego zresztą w brzmieniu ustalonym ww. ustawą z 13 lutego 2020 r., obowiązującym od 19 września 2020 r., który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie) polegało na uznaniu, że skarżący wybudowali budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomimo, że ustalenia w tym zakresie były niewystarczające. W istocie więc w skardze kasacyjnej zakwestionowany został stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, co oznacza, że nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu i zmierzać do podważenia ustaleń faktycznych, gdyż może to nastąpić tylko w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2460/18; z 28 maja 2020 r. sygn. II OSK 2484/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: https://cbois. nsa.gov.pl).

15 Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Nie można więc w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy z jego uzasadnienia wynika, że strona zarzuca wadliwe ustalenie stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji. Innymi słowy, zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego.

16 W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu procesowego pozwalającego zweryfikować jego twierdzenie, że skarżący wybudowali sporny budynek gospodarczy na podstawie pozwolenia na budowę.

17 Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 p.bud. okazał się nieuzasadniony.

18 Jedynie dla porządku należy wskazać na brak podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. M. W. sama oświadczyła, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego rozpoczęła się i zakończyła około roku [...]. W dacie jego budowy obowiązywał art. 63 p.bud. zobowiązujący właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Przepis ten obowiązywał także w dacie orzekania , jako art. 63 ust. 1 p.bud. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego miał obowiązek przedstawić na żądanie organu nadzoru budowlanego dokumentację potwierdzającą legalne powstanie obiektu. Brak takiej dokumentacji, przy informacji z Urzędu Miejskiego w B. o braku w zasobach archiwalnych pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, stanowił wystarczającą podstawę do ustalenia, że budynek ten powstał w warunkach samowoli budowlanej.

19 Nie jest trafne również wskazywanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie zostało wyjaśnione czy było wymagane pozwolenie na budowę spornego budynku , który jest związany z produkcją rolną i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej wobec tego zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 p.bud. jego realizacja nie wymagała pozwolenia na budowę.

20 Wskazać należy, że w dacie budowy i w dacie orzekania (z uwagi na dyspozycję art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.) przepis ten stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, przy czym dotyczy to parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (lit. a). Według ustaleń organu, niezakwestionowanych skutecznie przez inwestorów, powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosiła [...] m², co w sposób oczywisty wyklucza przewidziane w cyt. przepisie zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

21 W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.