Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2022 r., II OSK 1388/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2022 r., II OSK 1388/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1194/20 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 1 września 2020 r. nr SKO.415.91.1483.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1194/20 uwzględnił skargę T. S. (dalej zwanego skarżącym) i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 1 września 2020 r., nr SKO.415.91.1483.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, postanowieniem z dnia 1 września 2020 r., nr SKO.415.91.1483.2020 SKO, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 61a § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Besko z dnia 4 listopada 2019 r. ustalającej dla M. I. (dalej zwanego inwestorem) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa hali produkcyjnej, placu manewrowego i placu magazynowego wraz z ogrodzeniem, oświetleniem, systemem odwadniania, budową drogi dojazdowej i zjazdu publicznego na działkę [...] " na działkach nr [...] i [...] w [...].

5 Mając na względzie art. 61a § 1 k.p.a. organ odwoławczy uznał, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak stwierdził, z przesłanych akt administracyjnych sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika jasno i w sposób oczywisty, że skarżący nie był stroną tego postępowania. Nie kwestionował on tej okoliczności ani nie wykazał, że posiada interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 listopada 2019 r. Dodatkowo zaznaczył, że nie dopatrzył się również okoliczności uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w oparciu o podstawy wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 7 lipca 2020 r.

6 Skarżący wniósł skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniósł, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze jest tożsamy z kręgiem podmiotów, które brały udział w postępowaniu zwykłym, zaś weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, która nie może być dokonywana w trybie wstępnego postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.

7 W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opowiedział się za poglądem zgodnie z którym fakt, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję objętą wnioskiem nieważnościowym nie ma znaczenia dla oceny jego legitymacji. Jego zdaniem, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący per facta concludentia wskazuje na swój interes prawny w sprawie, a fakt, iż na wcześniejszym etapie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu nie może przesądzać o tym, że go nie posiada. Zarówno wyrażane przez skarżącego opinie/oceny, jak i charakter podejmowanych przez niego czynności procesowych nie ma wpływu na weryfikację posiadanego przez niego interesu prawnego, bowiem w ujęciu procesowym jest to kategoria obiektywna, wymagająca zbadania przez organ. Tymczasem, jak stwierdził Sąd, Kolegium w ogóle się do tej kwestii nie odniosło. Zauważył, że Wójt Gminy Besko - który wydał uprzednią decyzję o warunkach zabudowy z dnia 28 stycznia 2019 r. na analogiczną inwestycję dla tego samego inwestora - kwestii interesu prawnego skarżącego nie uznał za oczywistą i przyjął, że wymaga ona zbadania.

9 W ocenie Sądu I instancji przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 listopada 2019 r. jest przedwczesne i wymaga poczynienia ustaleń i ocen w ramach postępowania wyjaśniającego. Wytknął przy tym, że Kolegium nie dokonało oceny stanu faktycznego sprawy, nie ustaliło właścicielem której nieruchomości jest skarżący, w jakiej odległości znajduje się ona od działki, na której planowana jest inwestycja i czy jej charakter - oddziaływania wynikające z jej gabarytów, prowadzonej w jej ramach działalności, etc., mogą przenikać/ingerować na działkę skarżącego, uaktywniając tym samym jego interes prawny w sprawie.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości.

11 Zarzuciło w niej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowienia Kolegium w związku z błędnym przyjęciem, iż odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Besko z dnia 4 listopada 2019 r. Kolegium naruszyło art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego przedwczesne zastosowanie i nieustalenie, właścicielem której nieruchomości jest skarżący, w jakiej odległości od planowanej inwestycji się ona znajduje oraz czy charakter planowanej inwestycji - oddziaływania wynikające z jej gabarytów i prowadzonej w jej ramach działalności mogą przenikać/ingerować na działkę skarżącego, uaktywniając tym samym jego interes prawny w sprawie, podczas gdy w rzeczywistości w rozpatrywanym przypadku bezsporne i oczywiste było, a także niekwestionowane przez skarżącego, że nie posiada on interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji, a co za tym idzie nie jest stroną przedmiotowego postępowania.

12 W oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, jak również zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.

13 Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

15 Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

16 Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

17 W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ podniósł jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania nieważnościowego było przedwczesne, z uwagi na konieczność poczynienia ustaleń wskazanych przez Sąd.

18 Zatem istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, kiedy można odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu braku interesu prawnego wnoszącego podanie.

19 Choć konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, to jednocześnie zauważyć należy, iż dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie do sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pamiętać bowiem należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej przez stronę decyzji (postanowienia), lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), ale może to wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3273/17 LEX nr 2754958 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 103/17, LEX nr 2718066 ). Należy również zwrócić uwagę, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony - wnioskodawcy.

20 W niniejszej sprawie T. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, nieważności decyzji Wójta Gminy Besko z dnia 4 listopada 2019 r. ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji: "Budowa hali produkcyjnej, placu manewrowego i placu magazynowego wraz z ogrodzeniem, oświetleniem, systemem odwadniania, budowa drogi dojazdowej i zjazdu publicznego w Besku. Wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu, w którym została wydana kwestionowana przez niego decyzja. W ocenie organu fakt ten miał decydujące znaczenie, bowiem świadczy to o tym, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w tym postępowaniu, jednocześnie nie wykazał, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji. Nie podzielił tego stanowiska Sąd I instancji wywodząc, że krąg stron w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym może wyglądać inaczej i obejmować również osoby, które interesu prawnego wcześniej nie posiadały. Stanowisko Sądu należy uznać za prawidłowe. Niewątpliwie przy wszczęciu każdego postępowania administracyjnego właściwy organ zobligowany jest ustalić jego strony a zatem zbadać czy posiadają interes prawny. Następuje to na podstawie wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sporny może być oczywiście zakres czynności jakie muszą być przeprowadzone dla oceny przymiotu strony konkretnego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2513/13 (dostępny w bazie orzeczeni sądów administracyjnych) wyraził pogląd, że art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W sytuacji jednak, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania. Powyższe stanowisko w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy zatem rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie, organ mógł poprzez zestawienie treści wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy uznać, że wnioskodawcy w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego. Otóż rację ma Sąd I instancji, że analiza przymiotu strony winna dotyczyć nie tylko kwestii przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, ale także okoliczności związanych z planowaną realizacją inwestycji i prawidłowości przyjętych rozwiązań w zakresie zagospodarowania terenu, a więc ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego. W tym zaś kontekście konieczne było ustalenie między innymi położenia nieruchomości należącej do wnioskującego o wszczęcie postępowania nieważnościowego oraz ocena podnoszonej przez niego argumentacji w pismach kierowanych do organu. Nie można zatem wykluczyć, że w wyniku ustalenia określonych w decyzji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zaistniała sytuacja, w której nie będzie można wnioskującemu odmówić przymiotu strony. Kwestia ta powinna być jednak zbadana po wszczęciu postępowania, bowiem nie można na etapie wstępnym uznać za oczywiste, że wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Besko z dnia 4 listopada 2019 r. Uwzględniając powyższe, uznać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionych w nim przepisów postępowania jest niezasadny.

21 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.