Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r., II OSK 1337/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r., II OSK 1337/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R-D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 722/17 w sprawie ze skargi W. R-D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez W. R-D. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którym oddalono skargę w/w na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

3 Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

4 i prawne:

5 Decyzją z dnia [...] 2017 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb P., gmina M..

6 W dniu [...] 2017 r. W. R-D. i M.D. wystąpili do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] 2017 r. i uznanie ich za strony postępowania wskazując, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb P., gmina M., choć ich zdaniem nieruchomość, której są właścicielami (działki nr [...] i [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W ich ocenie realizacja budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym spowoduje znaczne zacienienie ich nieruchomości z uwagi na różnicę poziomów między działką nr [...] a działkami nr [...] i [...], co może skutkować znacznym obniżeniem wartości należącej do nich nieruchomości. Wskazali również na możliwość zalewania ich nieruchomości wodami opadowymi z działki zainwestowanej.

7 Postanowieniem z dnia [...]2017 r. Starosta B. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi P.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb P., gmina M..

8 Po rozpoznaniu sprawy we wznowionym postępowaniu Starosta B., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...]2017 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...] 2017 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ponowna analiza projektu zagospodarowania działki nr [...] oraz dokumentacji projektowej uzupełnionej o analizę przesłaniania doprowadziła do wniosku, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr [...]. Organ podkreślił, że w projekcie przewidziano, iż wody opadowe zostaną zagospodarowane na terenie własnej działki w sposób nie zmieniający warunków gruntowo-wodnych działek sąsiednich. Natomiast przedstawiona analiza przesłaniania i nasłonecznienia potwierdza, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny względem istniejącego na działkach nr [...] i [...] budynku mieszkalnego, spełnia wymogi przepisów § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj,: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), Stwierdzono, że budynek zaprojektowano zgodnie z ustaleniami decyzji z dnia [...]2016 r. o warunkach zabudowy dla budynku na działce nr [...].

9 Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Wioleta W. R-D. i M.D.

10 Rozpoznając odwołanie Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] 2017 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2017 r. (pkt 1), odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty B. z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (pkt 3), stwierdzając jednocześnie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

11 W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość należąca do wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji

12 i w związku z tym powinni oni być uznani za stronę postępowania o pozwolenie na budowę budynku na działce nr [...]. Według organu odwoławczego, ze znajdującej się w aktach analizy nasłonecznienia wynika, iż projektowany budynek okresowo będzie zacieniał nieruchomość sąsiednią. Wobec tego organ uznał, że nieruchomości odwołujących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji

13 i powinni oni być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Jednocześnie organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi i nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie wskazał, że odległość projektowanego budynku od granicy z działką wnioskodawców wynosi 8,4 m, a od pozostałych granic działki nr [...] znajduje się w odległości 4 m, 4,84 m i 6 m. Lokalizacja spornego budynku nie narusza także § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zaś wody opadowe zostaną zagospodarowane na terenie własnej działki w sposób nie zmieniający warunków gruntowo-wodnych działek sąsiednich. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty B. z dnia [...]2017 r. nie mogła zostać uchylona, albowiem w następstwie ponownego rozpoznawania sprawy zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

14 Skargę na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego wniosła skarżąca W. R-D..

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. oddalił skargę. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu odwoławczego nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w toku postępowania wznowionego w sprawie toczącej się w trybie zwyczajnym zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...]2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, zachodzą określone w nim przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), tak jak w niniejszej sprawie. Nadto przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają również art. 145a § 1 i 145b

16 § 1 k.p.a. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wskazaną enumeratywnie w k.p.a. Celem wznowienia postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad postępowania wymienionych enumeratywnie nie wpłynęła na treść decyzji. Jednak samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero wyniki postępowania przeprowadzonego w tym trybie pozwalają określić, czy wskazana na początku, jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Stosownie do ustaleń organ podejmuje jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 § 1 k.p.a. Jednocześnie ustawodawca w art. 151 § 2 k.p.a. przewidział rozstrzygnięcie podejmowane w sytuacji wystąpienia negatywnych przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Przepis ten bowiem stanowi, że gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Między innymi w myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Następnie przechodząc do analizy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo stwierdził, że skarżąca wraz z mężem M.D., jako współwłaściciele działek nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] objętą inwestycją, powinni być uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 Iipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. 2017 r., poz. 1332 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś

17 z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

18 w zagospodarowaniu tego terenu. Za bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że projektowany obiekt budowlany zlokalizowany jest na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działkami skarżącej i jej męża o numerach [...] i [...], na których wybudowany jest budynek mieszkalny. Z dokumentacji projektowej budynku, w tym w szczególności z projektu zagospodarowania działki oraz przedłożonej w toku postępowania analizy przesłaniania i nasłonecznienie budynków wynika, że wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy z działkami skarżącej, naturalnego oświetlenia oraz minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń zostały spełnione. Okoliczność ta przemawiać może jedynie za tym, że projektowana inwestycja pozostanie zgodna z przepisami, ale nie uzasadnia twierdzenia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza jednak, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Oceniając zatem występowanie po stronie skarżącej interesu prawnego, Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren nieruchomości skarżącej, niezależnie od tego, że oddziaływanie to mieści

19 się w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Tym samym nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego inwestycji, co skutkuje przyznaniem właścicielom tej nieruchomości (skarżącej i jej mężowi) statusu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższego ustalenia był po stronie Wojewody obowiązek przystąpienia do ponownego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.

20 Przytaczając następnie treść z art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo ocenił zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wypowiedział się co do zgodności projektu budowlanego z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją Burmistrza M. z dnia [...]2016 r., nr [...], o warunkach zabudowy, które to stanowisko podzielił Sąd. Formułowane przez skarżącą zastrzeżenia odnośnie niezgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy w zakresie wysokości projektowanego budynku, ilości i rodzaju kondygnacji oraz rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych z działki nr [...], Sąd uznał za niezasadne. Nie stwierdził sprzeczności zapisów decyzji o warunkach zabudowy z parametrami budynku przewidzianymi w projekcie budowlanym. Decyzja o warunkach zabudowy przewidywała bowiem piwnicę, parter i poddasze użytkowe, co powielił projekt budowlany, w obu wersjach (zarówno tekstowej jak i graficznej). W decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnie wskazano i dopuszczono wykorzystanie usytuowania budynku na spadku terenu poprzez możliwość uzyskania z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej, co też zaadoptowano w projekcie budowlanym. Wobec tego przywoływana w skardze definicja kondygnacji nadziemnej w konfrontacji z definicją kondygnacji podziemnej nie ma żadnego wpływu na ocenę projektu budowlanego. Tym bardziej, że w myśl definicji piwnicy, zawartej w § 3 pkt 21 rozporządzenia, należy przez to rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie część podpiwniczona z jednej strony budynku ma charakter nadziemny z powodu spadku terenu, na którym usytuowany jest budynek. Podobnie rzecz ma się z wysokością zabudowy, którą przewidziano w projekcie na 8,76 m mierzoną we frontowej części działki, podczas gdy w decyzji o warunkach dopuszczono 9 m wysokości od strony frontu. Sąd nie dopatrzył się niezgodności przewidzianej w projekcie budowlanym wysokości budynku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wejście do budynku przewidziano w parterze budynku, od strony frontu działki, znajdującego się po przeciwległej stronie granicy z działkami nr [...] i [...]. Wysokość budynku mierzona od tej strony jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie określiła wymagań w zakresie wysokości budynku od strony podpiwniczonej części kondygnacji nadziemnej, tj. od strony działki skarżącej. Wobec tego wysokość tej części przewidziana w projekcie jest zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

21 Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut dotyczący błędnej kwalifikacji geotechnicznej projektowanego budynku, tj. zaliczenie go do pierwszej kategorii geotechnicznej mimo, że jak twierdziła skarżąca winien on być zakwalifikowany

22 z uwagi na posiadanie trzech kondygnacji do kategorii drugiej. Z regulacje prawnych zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Prawa budowlanego wynika, że organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnienia do merytorycznego badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą bowiem jest, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno- budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt, którzy mają obowiązek złożyć oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Z treści art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że to projektant konstrukcji obiektu budowlanego, w oparciu

23 o wykonane badania geotechnicznego gruntu decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego.

24 W niniejszej sprawie z części opisowej projektu budowlanego wynika, że projektant zakwalifikował budynek do I kategorii geotechnicznej obiektów według rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 126, poz. 839), w prostych warunkach gruntowych (§ 7 i § 5.3 rozporządzenia). Pomimo dokonania kwalifikacji geotechnicznej przedmiotowego budynku według przepisów rozporządzenia z 1998 roku, które w dacie sporządzania projektu już nie obowiązywało, przepisy § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, właściwego do zastosowania w niniejszej sprawie, odpowiadały swoją treścią zastosowanym przepisom rozporządzenia z 1998 roku. Z tego powodu wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie projektant określił kategorię geotechniczną budynku i nie wskazał na potrzebę dołączenia do projektu budowlanego wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej co do niekompletności projektu budowlanego przedłożonego w niniejszej sprawie w powyższym zakresie. Jednocześnie Sąd podkreślił, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.

25 w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, kwalifikacja obiektów do określonej kategorii geotechnicznej dokonywana jest w oparciu o kilka różnych kryteriów, a nie tylko w oparciu o ilość kondygnacji, na co w skardze szczególny nacisk położyła skarżąca, wskazując na wadliwość dokonanej w niniejszej sprawie kwalifikacji.

26 Odnosząc się do przyjętego w projekcie budowlanym rozwiązania dotyczącego odprowadzania wód opadowych polegającego na tym, że wody opadowe miały być zagospodarowane na terenie własnej działki w sposób nie zmieniający warunków gruntowo - wodnych sąsiednich działek, Sąd uznał, że spełnia ono wymogi art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 29 rozporządzenia, który stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Zdaniem Sądu rozwiązania przyjęte w przedmiotowym projekcie budowlanym zapewniają prawidłową ochronę zarówno projektowanego obiektu, jak i terenów sąsiednich przed zalewaniem wodami opadowymi spływającymi z wyżej położonych terenów. Jeżeli rozwiązanie to okaże się nieskuteczne i powodujące szkodę na działkach sąsiednich, zaistnieją podstawy do interwencji, brak jest jednak podstaw do negowania

27 i weryfikowania przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie postępowania

28 w sprawie pozwolenia na budowę (por. A. Ostrowska, w: A, Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 512).

29 Nadto, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. To oznacza, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny sprawy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] jest ostateczna i funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Toczące się natomiast postępowanie nadzwyczajne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy może wywołać skutki na przyszłość, tworząc hipotetycznie nowy stan prawny, a jeżeli tak, to nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobna argumentacja przemawia za brakiem wpływu na kontrolowane postępowanie i rozstrzygnięcie przedłożonej na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. kopii opinii sporządzonej na potrzeby wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]2016 r. Ocena tej decyzji nie jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania.

30 Sąd stwierdził również, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu ograniczenia prawa strony skarżącej do udziału w postępowaniu poprzez brak udzielenia jej wglądu w akta sprawy na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Akta postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji nie potwierdzają, ażeby skarżącej odmówiono wglądu w akta sprawy. Z akt tych wynika, że po wznowieniu postępowania skarżącej umożliwiono dostęp do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]2017 r. oraz udostępniono przedłożoną przez inwestora analizę przesłaniania i nasłonecznienia budynków.

31 W aktach brak jest śladu wniosku skarżącej o umożliwienie jej wglądu w treść projektu budowlanego. We wniosku skarżącej z dnia [...]2017 r. zwróciła się ona wyłącznie o dostarczenie pozwolenia na budowę, któremu to wnioskowi organ zadośćuczynił.

32 Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że skarżąca nie była ograniczona w realizacji przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym do zainicjowania kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji wniesionym

33 w terminie odwołaniem. Odwołanie to spowodowało przejście całej sprawy administracyjnej do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy, przed którym skarżąca mogła realizować uprawnienia określone w art. 73 § 1 k.p.a.

34 W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, że wymagania formalne, określone w przepisach prawa budowlanego, niezbędne do wydania pozwolenia na budowę, zostały przez inwestora spełnione. Brak zatem było podstaw do uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...]2017 r. Okolicznością irrelewantną dla oceny legalności zaskarżonej decyzji są natomiast argumenty odwołujące się do utraty wartości nieruchomości skarżącej wskutek realizacji inwestycji na działce nr [...]. Zarówno istniejąca zabudowa na działkach skarżącej, jak i planowana na działce nr [...], zlokalizowane są w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową.

35 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

36 Skargę kasacyjna od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła W. R-D. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego. Nadto strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w przypadku wydania wyroku reformatoryjnego strona wniosła na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Starosty B. z dnia [...]2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę.

37 Zaskarżonemu wyrokowi w założonej skardze kasacyjnej zarzucono:

38 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 106

39 § 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.,

40 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż zaistniały przesłanki jej uchylenia, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

41 a) odmowę uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...]2017 r., pomimo iż projekt budowlany został sporządzony z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych z uwagi na fakt, iż nie została sporządzona dokumentacja badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, a projekt jest niezgodny z decyzją

42 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza M. z dnia

43 [...]2016 r. t.j. naruszenie art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane,

44 b) odmowę uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...]2017 r.,

45 w sytuacji gdy decyzja ta obarczona jest naruszeniami prawa uzasadniającymi jej uchylenie, t.j. naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

46 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obarczony jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Przede wszystkim ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez Sąd pierwszej instancji dokonana została w sposób oczywiście błędny oraz sprzeczny z przepisami postępowania. Decyzja Starosty B. z dnia [...]2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę w sposób oczywisty narusza postanowienia wydanej dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza M. z dnia [...] 2016 r. Zdaniem strony skarżącej postanowienia decyzji o warunkach zabudowy stanowią, że wysokość budynku mierzona we frontowej części działki nie może przekraczać 9 m. Zgodnie z § 3 pkt 17 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz, U. z 2015 r. poz. 1422) za kondygnację podziemną uznaje się kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Piwnica określona w projekcie budowlanym od strony północno-wschodniej nie będzie zagłębiona w terenie. W związku z powyższym - piwnica w przypadku projektowanej inwestycji będzie kondygnacją nadziemną (§ 3 pkt 18). Z kolei zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia wysokość budynku należy mierzyć od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Z uwagi na to, że na najniżej położonej kondygnacji nie ma wejścia do budynku wysokość mierzyć należy od najniżej położonej części pierwszej kondygnacji nadziemnej, czyli w niniejszej sprawie od pierwszej kondygnacji nadziemnej, którą jest piwnica. Zgodnie z częścią graficzną budynku wysokość mierzona w ten sposób wyniesie 12,285 m. Twierdzenie Sądu jakoby wysokość budynku we frontowej części działki wynosiła 8,76 m jest bezpodstawne i nielogiczne. Wysokość, o której pisze Sąd w uzasadnieniu to wysokość względem poziomu terenu, jednak decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje w żadnym miejscu, aby wysokość 9 m we frontowej części działki miała być mierzona względem poziomu terenu. Wysokość mierzona w sposób określony w § 6 rozporządzenia nakazuje przyjąć, że wysokość budynku we frontowej części działki wynosi ponad 12 metrów, a zatem jest niezgodna z postanowieniami decyzji

47 o warunkach zabudowy.

48 Nadto strona skarżąca podniosła, że w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym złożyła do akt sprawy opinię biegłego, która sporządzona została w innej sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji (w sprawie o ustalenie warunków zabudowy). Opinia ta wskazywała na niezgodności projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy.

49 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie odniósł się do treści złożonej w sprawie opinii, ani też do sformułowanych tam zastrzeżeń pod adresem projektu budowlanego. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał niewyczerpującej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a wnioski wyprowadzone

50 z materiału obarczone są wadą dowolności. Sąd nie ujawniając w uzasadnieniu motywów jakimi kierował się zaprzeczając stanowisku wyrażonemu w opinii, uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli prawidłowości ustaleń w tym zakresie. Tym samym Sąd naruszył przepisy postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik postępowania.

51 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

52 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

53 Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

54 Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

55 Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 , art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia [...]2017 r. projekt budowlany wbrew twierdzeniom jest zgodny z uprzednio wydaną przez Burmistrza M. decyzją o warunkach zabudowy. Zarzuty kasacyjne w tym przedmiocie dotyczyły wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 2.4. ustalono wysokość budynku jednorodzinnego do 9 m mierzoną we frontowej części działki, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że usytuowanie budynku na spadku terenu pozwala na uzyskanie z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej w dolnej części działki. Jednocześnie w pkt 2.1 tejże decyzji organ ustalił, że budynek mieszkalny ma być parterowy, z poddaszem użytkowym, wolnostojący. Natomiast zgodnie z projektem budowlanym, w opisie technicznym przedstawionym przez inwestora w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stwierdzono, że wysokość budynku mieszkalnego, od strony frontowej, od strony ulicy ma wynosić 8,76m, a liczba kondygnacji to piwnica, parter i poddasze użytkowe. Dokonując analizy zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i powyższych danych technicznych wynikających z zatwierdzonego decyzją z dnia [...]2017 r. projektu budowlanego stwierdzić należy, że projekt budowlany spełnia wymagania nakreślone w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy przewiduje w budynku mieszkalnym piwnicę, parter i poddasze użytkowe, co potwierdza zatwierdzony projekt budowlany. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wysokość budynku od frontu ma nie przekraczać 9 m, a zgodnie z projektem budowlanym ma ona wynieść 8,76 m. Wskazać należy, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, które w niniejszej sprawie usytuowane jest od strony ulicy, a nie od strony działki skarżącej kasacyjnie, która znajduje się po przeciwnej stronie, które bezpośrednio ze sobą graniczą. Jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnie wskazano i dopuszczono możliwość usytuowania budynku na spadku terenu, a tym samym uzyskania z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej od strony z działkami stanowiących własność skarżącej, co też zaadaptowano w projekcie budowlanym. Powoływanie się przez stronę w skardze kasacyjnej na definicje kondygnacji podziemnej i nadziemnej, o których mowa w § 3 pkt 17 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki o ich usytuowanie nie zmienia powyższej oceny zachowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym jego zgodności z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Tym bardziej, że w myśl zawartej w § 3 pkt 21 cytowanego rozporządzenia przez piwnicę należy rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w której poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Taka sytuacja jak wynika z projektu budowlanego ma miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym odwoływanie się przez stroną skarżącą kasacyjnie do wysokości budynku obliczanej od strony jej działki jako podstawy do stwierdzenia braku spełnienia przez projekt budowlany warunków określonych w decyzji

56 o warunkach zabudowy nie jest uzasadnione.

57 Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący braku przedłożenia przez inwestora wraz z projektem budowlanym dokumentacji zawierającej wyniki badań podłożą gruntowego i projektu geotechnicznego. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

58 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012r., poz. 463) w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii opracowuje się opinię geotechniczna, która w niniejszej sprawie do projektu budowlanego została dołączona. Jedynie w przypadku obiektów drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badania podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, co wynika z § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Z opinii geotechnicznej dołączonej do projektu budowlanego wynika, że budynek mieszkalny nim objęty został zaliczony do budynków pierwszej kategorii geotechnicznej czyli nie ma do niego zastosowania § 7 ust. 2 rozporządzenia. Wskazać należy, że o zaliczeniu danego budynku do określonej kategorii geotechnicznej nie decyduje tylko ilość kondygnacji, ale także wiele innych czynników, o których mowa w § 4 ust. 3 a, o których zdaje się pomijać

59 w złożonej zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej strona skarżąca. Nadto wskazać należy, że o zaliczeniu danego obiektu budowlanego do określonej kategorii geotechnicznej decyduje projektant budynku przy uwzględnieniu regulacji zawartej w powołanym już § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. w sprawie II OSK 1510/16,

60 a który to pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b., projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. To projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Z powyższego przepisu nie wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ww. badań. Na organie, a następnie na sądzie rozpatrującym skargę ciąży jedynie obowiązek sprawdzenia czy dołączono do projektu budowlanego opinię geotechniczną, do jakiej kategorii zaliczono obiekt budowlany, i czy w związku z tym nie zachodzi konieczność dołączenia do projektu budowlanego dodatkowej dokumentacji o której mowa w § 7 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Co do zasady do organów nie należy ocena merytoryczna takiej opinii.

61 Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku, zgodnie z powyższym przepisem, powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze. Korelatem tego jest wypowiedź sądu administracyjnego co do przyjętego stanu sprawy jako podstawy orzekania oraz odpowiedź na zarzuty. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd I instancji wypowiedział się w przedmiocie znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przedłożonej na rozprawie opinii, w której osoba ją sporządzająca - architekt P.Z., wypowiedziała się między innymi w kwestii ustalania wysokości budynków, ale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy (strona 16-17 uzasadnienia). Stanowisko Sądu zasługuje w tym przedmiocie na uwzględnienie. Wskazany przez stronę dokument dotyczy – jak wynika z jego treści, oceny w tym zakresie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, która znajdowała się w obrocie prawnym w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę Pomorskiego w postępowaniu wznowieniowym, stanowiąca przedmiot oceny w niniejszej sprawie. Zawarte w niej stwierdzenia zawierają co najwyżej pogląd osoby ją sporządzającej, nie wiążący organów, a tym bardziej Sądu, nie mający wiążącego wpływu na ocenę zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Są one stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego. (np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 483/16, Lex 2450680). Tym samym należy uznać za nieuzasadniony zarzut kasacyjny mający na celu wykazanie, że wysokość budynku, o której mowa w decyzji warunkach zabudowy określona na 9 metrów winna być mierzona nie od frontu budynku, a od strony z granicą z działką skarżącej. Nadto na marginesie wskazać należy, że w dokumencie tym jego autor stwierdził między innymi, że wysokość projektowanego budynku mierzona w części frontowej jest mniejsza niż 9 m, czyli zgodna z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

62 Mając powyższe na uwadze, uznając, ze skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.