Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1302/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1302/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 661/10 w sprawie ze skargi B. G. i T. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., ll SA/Wr 661/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej "WSA") - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi B. G. i T. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (zwanego dalej "DWINB") z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia

3 z urzędu postępowania administracyjnego - skargę oddalił.

4 W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r.,

5 nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (zwany dalej "PINB") na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania B. i T. G. decyzji

6 o pozwoleniu na użytkowanie domu jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w O. ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego, jakim jest prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego

7 (w szeregu wpadkowych kwestii) w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją właściwego organu projektu budowlanego zamiennego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepis art. 50

8 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r.

9 Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - zwanej dalej "pb"). W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że prowadzone postępowanie jest następstwem uchylenia przez DWINB decyzją Nr [...] decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2008 r.,

10 Nr [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. domu mieszkalnego. Jak wskazał DWINB uchylenie decyzji było uzasadnione zmianą stanu faktycznego sprawy albowiem wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r., VII SA/Wa 930/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA" w Warszawie) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (zwanego dalej "GINB") z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] i wstrzymał jej wykonanie. Decyzja GINB utrzymywała w mocy decyzję DWINB z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie (zwanego dalej "PINB w Oławie") z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla B. i T. G., obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w O. przy ul. [...]. Konsekwencją takiego wyroku WSA w Warszawie było to,

11 że do obrotu prawnego wróciła ostateczna ww. decyzja PINB w Oławie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], a to właśnie fakt nieposiadania w danym momencie

12 przez B. i T. G. decyzji uprawniającej ich do prowadzenia robót budowlanych był jedną z głównych przesłanek wydania w dniu [...] grudnia 2008 r.

13 przez PINB ww. decyzji Nr [...]. DWINB w uzasadnieniu swojej decyzji

14 Nr [...] wskazał, że rozpoznając na nowo sprawę organ pierwszej instancji winem sprawdzić, czy przedłożona dokumentacja przez inwestora razem z wnioskiem

15 o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest kompletna.

16 PINB, dokonując reasumpcji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego

17 i działając w oparciu o wytyczne organu odwoławczego stwierdził, że zachodzi

18 w sprawie sytuacja przewidziana w art. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj., że w badanej sprawie bezsprzecznie występuje zagadnienie wstępne, jakim jest prowadzenie postępowania sanacyjnego przez PINB w stosunku do przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepis

19 art. 50 i 51 pb i wskazał, że prowadzone postępowanie sanacyjne wynika z faktu,

20 iż okazało się, że zgłaszana we wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestycja nigdy nie była w całości objęta decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę (dotyczy to zarówno pierwotnej decyzją Burmistrza Miasta Oława z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], jak i ww. decyzji PINB w Oławie

21 z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny

22 i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych). Obie te decyzje obejmowały bowiem swoim zakresem wyłącznie obiekt kubaturowy - budynek mieszkalny jednorodzinny, bo tylko w takim zakresie B. i T. G. swoją inwestycję we wniosku określili. Natomiast w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja, która zatwierdzałaby projekt zagospodarowania terenu oraz znajdujące się

23 na nim media (w szczególności kanalizację deszczową i sanitarną). Istotne było również to, że przywołana infrastruktura techniczna położona jest na działce nr [...]

24 w O. Jest to inna działka niż wskazana we wniosku o wydanie pozwolenia

25 na budowę (inwestorzy wskazywali jako teren inwestycji tylko działkę nr [...]

26 w O.). PINB, stwierdziwszy samowolnie wykonanie ww. robót budowlanych, wszczął w roku 2006 dwa odrębne postępowania (odnośnie wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza wewnętrznej instalacji wodociągowej oraz wykonania wewnętrznej kanalizacji deszczowej i podłączenia tej kanalizacji do kolektora deszczowego). W toku tych postępowań PINB w Oławie nałożył na B. i T. G. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektów budowlanych dotyczących ww. instalacji wraz z uzgodnieniami. W wyniku wniesienia odwołania przez inwestorów DWINB decyzjami z dnia [...] marca 2007 r. uchylił ww. rozstrzygnięcia PINB w Oławie

27 i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji DWINB wskazał, że "w przypadku ustalenia, iż inwestorzy rzeczywiście dokonali istotnego odstępstwa od istniejącego projektu budowlanego, w postaci zmiany zakresu objętego zagospodarowana działki lub terenu, o którym mowa w art. 36a ust 5 pkt 1 pb, organ pierwszej instancji powinien prowadzić jedno postępowanie administracyjne, obejmujące wszystkie stwierdzone odstępstwa.". PINB podkreślił, że odkąd przejął

28 (w wyniku wyłączenia PINB w Oławie) prowadzenie postępowania w sprawie

29 to podejmuje działania mające na celu jednoznacznego ustalenie stanu rzeczy,

30 który pozwoliłby na wydanie prawidłowej decyzji w kwestii ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (w stosunku do zatwierdzonego decyzją PINB

31 w Oławie Nr [...]) i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

32 W tym celu m. in. w dniu 11 września 2008 r. dokonał oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, a w dniu 26 listopada 2008 r. wystosował odpowiednie pisma

33 do właściwych instytucji, mające na celu jednoznaczne ustalenie zakresu

34 oraz legalności wprowadzonych zmian w kwestii podłączenia mediów oraz granic

35 i zmian geodezyjnych działek. PINB zauważył również, że wniosek inwestora

36 o pozwolenie na użytkowanie do czasu zakończenia procedury naprawczej nie może być załatwiony w sposób dla niego pozytywny, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 55 pkt 2 pb wymagane jest, aby została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust 4 pb a decyzja taka z przyczyn niezależnych od organu nie została jeszcze wydana. O takim sposobie załatwienia wniosku świadczy również regulacja art. 59 ust. 5 pb, który odsyła

37 z zachowaniem odpowiedniości do art. 51 pb. Organ pierwszej instancji podkreślił także, iż do czasu zakończenia prowadzonego postępowania naprawczego nie jest możliwe przeprowadzenie obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59a pb, bowiem zakres kontroli obejmuje między innymi sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego

38 z projektem zagospodarowania działki lub terenu.

39 W zażaleniu na powyższe postanowienie T. G. podniósł, że nie toczy się żadne postępowanie naprawcze, bo pozostaje w obiegu prawnym decyzja ostateczna nr [...] i jakkolwiek ta decyzja nie podoba się PINB, to jest ona ostateczna i nie można w jej ramach powstać żadne zagadnienie prejudycjalne.

40 W ocenie T. G. PINB uchylił się od wskazania, w którym dziesięcioleciu zamierza poczynić owe tajemnicze "ustalenia faktyczne".

41 Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] DWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazał,

42 że słusznie PINB stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego. W prowadzonej sprawie zagadnieniem wstępnym jest wynik postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy art. 50 i 51 pb. Organ odwoławczy podniósł, że ostatecznie nie zostały jeszcze rozstrzygnięte przez PINB kwestie dotyczące istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej inwestycji (kanalizacja deszczowa i sanitarna na działce nr [...]

43 w O.). DWINB podkreślił, że celem postępowania naprawczego prowadzonego

44 w trybie art. 50 i 51 pb jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem,

45 tj. naprawienie ewentualnych odstępstw od warunków technicznych, w sposób pozwalający na użytkowanie obiektu, bądź na ubieganie się o pozwolenie

46 na użytkowanie obiektu. Tak więc postępowanie naprawcze prowadzone w trybie

47 art. 51 pb i jego wynik stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do toczącego się postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem DWINB w pierwszym rzędzie powinno zostać zakończone postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej (postępowanie naprawcze)

48 i dopiero po ostatecznym zakończeniu tego postępowania możliwe będzie prowadzenie na wniosek inwestora postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

49 Do czasu zakończenia postępowania naprawczego postępowanie z wniosku inwestora (o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) powinno być zawieszone.

50 W skardze na powyższe postanowienie B. i T. G. wnieśli

51 o ustalenie, iż decyzja nr [...], wydana w trybie naprawczym pozostaje w obiegu prawnym; uchylenie postanowień obu instancji, ponieważ zawieszają one postępowanie do czasu wydania drugiej ostatecznej decyzji w tej samej sprawie; ustalenie zaistnienia bezczynności organu; ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania; ustalenie bezczynności organu w zakresie zbadania skuteczności dokonanego

52 przez skarżących zgłoszenia zakończenia robót i ewentualnego umorzenia postępowania z tego powodu; ustalenie zaistnienia bezczynności PINB w zakresie zbadania kompletności wniosku o pozwolenie na użytkowanie; ustalenie, iż DWINB bezpodstawnie przeciągnął postępowanie odwoławcze na czas powyżej jednego miesiąca, jaki dla postępowania odwoławczego wyznacza art. 35 § 3 kpa; nakazanie organowi pierwszej instancji zakończenie postępowania w terminie jednego miesiąca; oraz przysądzenie zwrotu kosztów sądowych. Nadto skarżący zażądali powołania

53 na świadka i przesłuchania A. Z. która podpisała zaskarżone postanowienie, dla wyjaśnienia przyczyn przewlekania - zdaniem skarżących - prostego postępowania przez okres ponad czterech lat. Skarżący wnieśli także, aby Sąd włączył do akt tego postępowania akta postępowania o sygnaturze akt II SA/Wr 11/08

54 w sprawie przeniesienia decyzji PINB w Oławie nr [...], jako dowód na okoliczność aktualnego pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w trybie naprawczym. W ocenie skarżących podstawą prowadzonego postępowania jest wydana w trybie naprawczym decyzja PINB w Oławie nr [...], zatwierdzająca projekt zamienny i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych. W czasie,

55 gdy decyzja [...] pozostawała poza obiegiem prawnym (od ostatecznego

56 jej unieważnienia decyzją GINB do wyroku WSA), PINB w Oławie rzekomo ponownie podjął postępowanie naprawcze. Skarżący wskazali, że nie zostali zawiadomieni

57 o podjęciu takiego postępowania i jeśli rzeczywiście zostało ono wszczęte, to - według skarżących - stało się bezprzedmiotowe i z mocy prawa nieważne, gdy decyzja [...] powróciła do obiegu prawnego. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego wyszukują idiotyczne preteksty do przewlekania postępowania i piętrzą absurdy mające to postępowanie motać.

58 W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując

59 swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

60 W kolejnych pismach procesowych tak skarżący jak i DWINB wykazywali nawzajem swoje błędy.

61 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że wszelkie zarzuty skarżących nie dotyczące stricte przedmiotowego postanowienia nie były przez Sąd badane w tym postępowaniu, a dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, to jest oceniając, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę

62 do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem WSA organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny, iż w niniejszej sprawie zaistniała konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dla toczącego się postępowania

63 w przedmiocie udzielenia skarżącym pozwolenia na użytkowanie domu jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w O. tym zagadnieniem wstępnym bezsprzecznie jest wynik postępowania naprawczego prowadzonego

64 przez PINB w stosunku do tej inwestycji w oparciu o przepisy art. 50 i 51 pb. WSA wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż zgłaszana

65 przez skarżących jako zakończona inwestycja nie jest tożsama z tą inwestycją,

66 na której realizację skarżący otrzymali pozwolenie. Okazało się bowiem, że część robót budowlanych na przedmiotowej inwestycji wykonano samowolnie lub w sposób odmienny niż w zatwierdzonym zamiennym projekcie budowlanym. Stwierdzone

67 przez organ nadzoru nieprawidłowości w przedmiotowej inwestycji polegały

68 m. in. na: zmianie w stosunku do przewidzianego w projekcie budowlanym przebiegu przyłączą wodnego i podłączenia do wewnętrznej instalacji w budynku

69 przy ul. [...]; wybudowaniu wewnętrznej kanalizacji burzowej oraz zmianie przebiegu kanalizacji sanitarnej. Co istotne okazało się, że instalacje te zostały umiejscowione na działce nr [...] położonej w O., nie objętej dotychczasowymi decyzjami o pozwolenie na budowę. Sąd pierwszej instancji podkreślił więc, że w okolicznościach sprawy niewątpliwym jest zatem, iż inwestorzy

70 w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zamiennego projektu budowlanego, a sami skarżący nie zaprzeczają,

71 iż ww. odstępstw od projektu się dopuścili. Zdaniem WSA w świetle okoliczności sprawy bezdyskusyjnym jest fakt, że możliwość kontynuowanie procedury w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego uzależnione jest od wyniku postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB

72 w stosunku do przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy art. 50 i 51 pb. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, iż organ pierwszej instancji - w związku z toczącym się postępowaniem naprawczym - zasadniczo już w momencie złożenia wniosku

73 o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego powinien był rozważyć zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97

74 § 1 pkt 4 kpa, gdyż dalsze jego prowadzenie było w świetle okoliczności sprawy bezcelowe. WSA dodał także, że błędne są twierdzenia skarżących sugerujące,

75 iż do części przedmiotowego obiektu wykonanej - według nich - jeszcze na podstawie nieistniejącej obecnie decyzji Burmistrza Miasta Oława z dnia [...] grudnia 1997 r.,

76 nr [...] nie istniał wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie i wystarczyło

77 do uzyskania prawa do użytkowania tej części obiektu tylko to, żeby skarżący zawiadomili organ o zakończeniu prac dotyczących tej części, a organ w ustawowym terminie się nie sprzeciwił. Bezspornym w sprawie jest fakt, iż w jedynej istniejącej

78 w obrocie prawnym decyzji uprawniającej skarżących w ogóle do prowadzenia przedmiotowej inwestycji (decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]) PINB

79 w Oławie zobowiązał skarżących do tego, aby po zakończeniu budowy

80 a przed rozpoczęciem eksploatacji obiektu uzyskali pozwolenie na jego użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ma charakter bezwarunkowy, dotyczy całej inwestycji skarżących i ma zastosowanie do wszelkich zgłoszeń zakończenia prac jakie miały miejsce po wydaniu ww. decyzji (nie ma tu znaczenia

81 na podstawie jakiej decyzji roboty budowlane wykonano i jakiego zakresu tych robót zgłoszenie dotyczy).

82 Wnosząc skargę kasacyjną T. G. zaskarżył ww. wyrok w całości

83 i wniósł o jego uchylenie w całości i uchylenie poprzedzających go zaskarżonych decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku

84 i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I) naruszenia prawa materialnego, poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 48 ust. 2 i 3 pb polegającą na uznaniu, że okoliczność "istotnego odstępstwa w zakresie przebiegu mediów" została udowodniona pomimo niewypełnienia procedury wskazanej

85 w przywołanym przepisie prawa; b) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię

86 art. 49 ust. 1 pkt 2 pb polegającą na uznaniu, że przy wydaniu decyzji nr [...] PINB w Oławie nie zbadał kompletności przedłożonego projektu zamiennego w zakresie ustalonym i wymaganym przez ten organ; c) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 33 ust. 1 pb polegającą na uznaniu, że decyzja Burmistrza Oławy

87 nr [...] nie dotyczyła całego zamierzenia budowlanego; d) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 36 ust. 5 pkt 1 pb polegającą na uznaniu, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego z zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu, wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia

88 na budowę; e) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 54 pb polegającą

89 na uznaniu, że dokonane przez skarżących w dniu 1 maja 2006 r. zgłoszenie zakończenia robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji [...], pozostającej w obiegu prawnym do dnia 9 lipca 2006 r. było nieskuteczne pomimo braku wniesienia sprzeciwu przez organ w drodze decyzji; II) naruszenia przepisów postępowania

90 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez brak wyczerpującego zebrania

91 i rozpatrzenia materiału dowodowego; b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami

92 - zwanej dalej "pusa") oraz art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówczesny tekst: Dz. U. Nr 153,

93 poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") poprzez przekroczenie granic kompetencji sądu administracyjnego i wkroczenie w materię zastrzeżoną dla organów administracji w przedmiocie dokonanego przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego

94 w zakresie nieskuteczności dokonanego zgłoszenia zakończenia robót; oraz c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ oraz pkt 2 ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego, art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa

95 oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, art. 11 kpa poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego i dowodów zebranych

96 w postępowaniu, art. 12 § 1, art. 35 kpa poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, art. 80, 107 § 3 kpa przez naruszenie zasad oceny dowodów oraz niedostateczne i mało wnikliwe rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu wskazano, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny rozmija się z ustaleniami dokonanymi

97 przez WSA na podstawie materiału dowodowego, wybiórczo skompletowanego

98 i przedłożonego Sądowi przez organ. Sąd myli się więc twierdząc, iż "inwestycja nigdy nie była w całości objęta decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę, gdyż w istocie decyzja obejmowała całą inwestycję, łącznie z przyłączami i zbiornikiem ścieków. WSA myli się też twierdząc, iż "inwestorzy wskazywali jako teren inwestycji tylko działkę [...] w O.". Projektowany dom mieszkalny rzeczywiście położony był na działce nr [...], jednakże decyzja zatwierdzała też do realizacji obiekty infrastruktury - zbiornik na ścieki i przyłącza mediów, wskazane w "projekcie zagospodarowania terenu działki". Wykonując uprawnienie nadane im decyzją burmistrza inwestorzy zrealizowali zatwierdzony projekt budowlany budując dom mieszkalny oraz zrealizowali zbiornik na ścieki i przyłącza mediów, uwidocznione na zatwierdzonym "projekcie zagospodarowania terenu działki". Budynek został zrealizowany dokładnie zgodnie z projektem, natomiast przebieg przyłączy na terenie nieruchomości inwestorów został skorygowany ze względu na przeszkody terenowe (przejście nad istniejącym kolektorem) oraz ze względu na zrealizowaną wcześniej zabudowę pierzei w linii zabudowy ulicy [...]. Następnie inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, dobudowując

99 do zrealizowanej bryły budynku dodatkowy ganek zwieńczony lukarną, wystający

100 o ok. 1 m z bryły budynku wskazanej w projekcie. Wszystkie zrealizowane obiekty

101 - dom i przyłącza zostały naniesione na mapach zasadniczych w zasobach geodezyjnych Starosty, po zinwentaryzowaniu ich przez uprawnionych geodetów. Analizując zmiany w zasobach geodezyjnych PINB w Oławie wykrył odstępstwo zrealizowanego od projektowanego obszaru zabudowy i podjął działania naprawcze zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...].

102 Skoro decyzja wydana została w sierpniu, a przyłącza są uwidocznione na mapie z maja, to inwestorzy wykonali przyłącza przed wydaniem decyzji w trybie naprawczym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarówno przeprowadzona kontrola obiektu,

103 jak i ostateczna decyzja nr [...] dotyczyły całej inwestycji - zarówno budynku,

104 jak i zbiornika na ścieki oraz zrealizowanych przyłączy, wskazanych w "projekcie zagospodarowania terenu działki", zatwierdzonym do realizacji decyzją burmistrza.

105 Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby po wydaniu ostatecznej decyzji w trybie naprawczym ponownie rozważać, czy aby odstępstwa uznane przez PINB za nieistotne w przeprowadzonym postępowaniu naprawczym, nie są aby odstępstwami istotnymi. Próba ponownego rozstrzygania w tej materii jest w istocie próbą podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, iż sprawa zawieszenia z powodu wystąpienia "zagadnienia wstępnego" w zakresie przebiegu przyłączy była już rozstrzygnięta ostatecznie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. PINB w Oławie zawiesił to samo postępowanie z tego samego powodu. Po złożeniu przez skarżącego w dniu 7 maja 2007.r. zażalenia DWINB uchylił postanowienie PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.,

106 bez kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając w uzasadnieniu "jednakże w opisanej sytuacji nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym,

107 od którego rozpatrzenia zależy rozpatrzenie sprawy dotyczącej pozwolenia

108 na użytkowanie domu jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr [...] obręb O. przez państwo B. i T. G.". Merytorycznie oceniając kwestię "zagadnienia wstępnego" mającego istnieć w tej sprawie należy stwierdzić, iż PINB

109 w Oławie słusznie uznał odstępstwa dokonane przez inwestorów w tym zakresie

110 za nieistotne i nie wymagające przeprowadzania postępowania naprawczego

111 w tym zakresie. Przebieg przyłączy na własnych działkach inwestorów nie jest odstępstwem istotnym, zwłaszcza że i tak przebieg tych przyłączy musi być

112 przez geodetę zinwentaryzowany powykonawczo i uwidoczniony na mapie zasadniczej w zasobach geodezyjnych starosty. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż WSA błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie istnieje nierozstrzygnięte ostatecznie zagadnienie wstępne, czym naruszył art. 110 kpa, poprzez zignorowanie faktu pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej

113 przez PINB w Oławie nr [...], którą rozstrzygnięto sprawę wszelkich odstępstw

114 od zatwierdzonego projektu, uznanych przez PINB za istotne. Co więcej WSA błędnie uznał iż w przedmiotowej sprawie istnieje nadal niezalegalizowane istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu oraz uznał, iż samo wszczęcie postępowań w przedmiocie domniemanych odstępstw rozstrzyga o zaistnieniu istotnych odstępstw, czym naruszył art. 50 ust. 1 pkt 4 pb poprzez uznanie, iż ustalenie zaistnienia istotnego odstępstwa może nastąpić bez rozstrzygnięcia w tym zakresie w postanowieniu wydanym

115 przez PINB w trybie art. 50 ust. 1 pb. Skarżący uważa również, że WSA błędnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie inwestycja nigdy nie była w całości objęta decyzją zatwierdzającą projekt budowlany, czym naruszył art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie treści decyzji burmistrza nr [...]. Skarżący uważa, iż WSA błędnie uznał,

116 iż inwestorzy wskazywali jako teren inwestycji tylko działkę nr [...] w O.,

117 a także uważa, iż WSA błędnie ocenił, iż zgłaszana do odbioru inwestycja nie jest tożsama z tą inwestycją, na której realizację skarżący otrzymali pozwolenie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA błędnie ocenił, iż w dniu wydania decyzji nr [...] przyłącza nie były jeszcze zrealizowane, a inwestorzy "w sposób dorozumny" mieli zgłosić odstępstwa "jakich zamierzali dokonać". Skarżący uważa, iż WSA błędnie wskazał, iż przeprowadzone postępowanie naprawcze miało na celu wydanie pozwolenia na budowę i było postępowaniem wnioskowym, określonym co do zakresu wnioskiem strony oraz, że WSA błędnie ocenił, iż postępowanie naprawcze przeprowadzone w 2004 r. przez PINB w Oławie i zakończone decyzją nr [...],

118 nie zostało przeprowadzone rzetelnie, nie w "całym zakresie realizowanej inwestycji, bez badania prawidłowości zrealizowanych przyłączy". Skarżący uważa także, iż WSA błędnie ocenił stan faktyczny na dzień wydania decyzji nr [...], twierdząc

119 iż skarżący "nie zgłaszali wówczas (w 2004 r.) dokonania (czy zamiaru dokonania) innego rodzaju odstępstw (chodzi tu o przebieg przyłączy)" oraz, iż WSA błędnie ocenił, iż "inwestorzy decyzji takiej (dotyczącej legalizacji stwierdzonych w 2006 r. istotnych odstępstw od projektu zamiennego) nie uzyskali...". Skarżący uważa także, iż WSA błędnie dokonał ustaleń faktycznych poprzez odstąpienie od ustalenia,

120 czy w dniu wydania naprawczej decyzji PINB nr [...] przyłącza były już zrealizowane, jak również poprzez negatywną ocenę skuteczności dokonanego

121 przez skarżących zgłoszenia zakończenia robót budowlanych na podstawie dzisiejszego stanu prawnego, a nie stanu prawnego z dnia dokonania zgłoszenia.

122 Skarżący zarzucił WSA także błędne dokonanie ustaleń faktycznych i błędną interpretację dowodów zgromadzonych w sprawie. Niezależnie od ww. zarzutów, skarżący zgłosił zastrzeżenia co do naruszenia przez WSA prawa skarżącego

123 do sprawiedliwego sądu, poprzez całkowite uniemożliwienie mu skutecznej skargi

124 na faktyczną bezczynność organu, w sytuacji gdy organ maskuje swą bezczynność bezpodstawnym zawieszeniem postępowania. Wydając wyrok w tej sprawie, Sąd powinien także odnieść się do kwestii, czy organ pozostaje w rzeczywistej bezczynności i taki stan rzeczy skrytykować w uzasadnieniu swojego wyroku.

125 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

126 Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

127 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183

128 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

129 NSA wskazuje na wstępie, że większość zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie odnosi się w ogóle do kwestii, która była przedmiotem kontroli WSA,

130 czyli prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego,

131 a więc kwestii stricte procesowej. Autor skargi kasacyjnej skupia się bowiem

132 na kwestionowaniu rozstrzygnięć organów administracji dotyczących procesu budowlanego, w większości dotyczących postępowania naprawczego. Należy więc podkreślić, że WSA nie zajmował się kontrolą kwestii głównej (tj. wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego) i słusznie wszelkie zarzuty skarżących niedotyczące stricte problemu zawieszenia postępowania administracyjnego nie były przez Sąd pierwszej instancji badane w tym postępowaniu. Do zarzutów, które w ogóle nie odnoszą się więc do kwestii zawieszenia należy zaliczyć zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 48 ust. 2 i 3 pb, niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 49

133 ust. 1 pkt 2 pb, niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 33 ust. 1 pb,

134 a także niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 54 pb. Zdaniem NSA

135 te zarzuty mogą być kierowane do prowadzonego przez PINB tzw. postępowania naprawczego a nie postępowania dotyczącego zawieszenia postępowania, gdzie ocena prawidłowości jego prowadzenia odnosi się tylko do spełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 97 § 1 kpa.

136 Przede wszystkim należy jednak zauważyć, iż w skardze kasacyjnej zawarta jest polemika z treścią rozstrzygnięć wydanych przez organy nadzoru budowlanego,

137 a nie z treścią wydanego wyroku lub jego uzasadnienia. Powyższe pozwala przyjąć,

138 iż autor skargi kasacyjnej nie zwalcza w niej wydanego w sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji i w istocie nie kwestionuje również motywów wydanego

139 w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty mają na celu doprowadzenie do zmiany zaskarżonych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, a tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być skierowane przeciwko decyzji organu administracji publicznej. Muszą natomiast odnosić się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tym sądem. Zarzuty analizowanej przez NSA skargi kasacyjnej nie zostały jednak tak wyartykułowane,

140 by mogły odnieść skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

141 NSA zwraca także uwagę, że zarzuty naruszenia prawa materialnego określono w skardze kasacyjnej zarówno, jako "błędną wykładnię" jak i "niewłaściwe zastosowanie", co wymagałoby odniesienia się przez autora skargi kasacyjnej

142 do każdej z tych form naruszenia prawa materialnego odrębnie. Przede wszystkim jednak podnieść trzeba, że przepisy wskazane jako naruszone, nie były stosowane

143 ani przez Sąd pierwszej instancji ani przez organy wydające zaskarżone postanowienia. W tym stanie rzeczy NSA zmuszony jest przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym już

144 w orzecznictwie stanowiskiem, podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować Sąd, a WSA nie może naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisów prawa materialnego, które nie miały ani też nie powinny mieć zastosowania w sprawie. Tym samym wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu niestosowanego (lub takiego, który

145 nie powinien być stosowany), czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym.

146 Jeśli zaś chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 36 ust. 5 pkt 1 pb NSA wskazuje, że nie ma i nie było takiej jednostki redakcyjnej w pb,

147 bo art. 36 składał się z dwóch ustępów a dziś składa się z jednego.

148 Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej trzeba zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zastosował art. 151 ppsa, natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie

149 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa, ale żaden z przedstawionych w związku z tym przepisem ppsa zarzutów procesowych nie został sformułowany w sposób odpowiadający rygorom art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ppsa. NSA, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie ma prawa zastępować jej autora. Brak uzasadnienia, na czym zarzucone uchybienia polegały i jaki skutek wywołało wobec zaskarżonego wyroku odbiera możliwość badania merytorycznej trafności zarzutów. NSA nie może skargi kasacyjnej uzupełniać ani domyślać się przyczyn naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawowych, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za strony nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia.

150 Z kolei naruszenie jedynych wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej artykułów kpa i wskazanych jednocześnie w podstawach tej skargi, a więc art. 7 i 80 kpa, jest zaś określone tak ogólnikowo ("bezpodstawne i bezdowodowe przyjęcie ...", mało wnikliwe zgromadzenie i zbadanie materiału dowodowego", "WSA błędnie dokonał ustaleń faktycznych i błędnie zinterpretował dowody zgromadzone w sprawie,

151 czym naruszył art. 7 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając

152 na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", "WSA błędnie ustalił stan faktyczny i mając wątpliwości w kilku kwestiach oparł wyrok na błędnych domniemaniach."), że nie pozwala NSA do tych zarzutów się odnieść. Na marginesie NSA dodaje jednak, że nawet prawidłowa redakcja ww. zarzutów procesowych

153 nie zmieniłaby oceny postępowania WSA dokonanej przez NSA, bowiem zdaniem Sądu drugiej instancji WSA prawidłowo uznał, że zaskarżone postanowienie DWINB wydane zostało w sposób zgodny z prawem, o którym stanowi przepis art. 145 ppsa, a organ drugiej instancji w sposób staranny przeprowadził postępowanie administracyjne,

154 co znalazło następnie wyraz w skrupulatnych motywach rozstrzygnięcia.

155 Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 pusa oraz art. 3

156 § 1 i art. 134 ppsa poprzez przekroczenie granic kompetencji sądu administracyjnego

157 i wkroczenie w materię zastrzeżoną dla organów administracji w przedmiocie dokonanego przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie nieskuteczności dokonanego zgłoszenia zakończenia robót. NSA wskazał już na wstępie swoich rozważań, że to nie WSA, ale właśnie strona skarżąca nie dostrzega różnicy pomiędzy kompetencjami sądu administracyjnego a organu administracji. Należy więc powtórzyć, że - zdaniem NSA - większość nietrafionych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wzięła się właśnie z oczekiwania strony skarżącej, że Sąd pierwszej instancji odpowiada za rozstrzygnięcia w toczącym się procesie budowlanym. Skoro więc

158 - wbrew oczekiwaniom skarżącego - WSA nie przekroczył granic swoich kompetencji zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 134 ppsa jest także chybiony.

159 Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawierała skutecznych zarzutów, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł o jej oddaleniu.