Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r., II OSK 1299/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r., II OSK 1299/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 133/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 133/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] i [...] (dalej łącznie: "skarżący") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 22 listopada 2017 r., znak: WINB- WOA.7721.418.2017.MW, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Zaskarżoną do Sądu decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej nr 121/17 z 8 czerwca 2017 r. nakazującą [...] i [...], współwłaścicielom nieużytkowanych budynków magazynowych zlokalizowanych w Rudzie Śląskiej przy ul. [...] i [...], na działce nr ewid. [...], rozebranie ww. budynków magazynowych i uporządkowanie terenu po rozbiórce. Jednocześnie organ powiatowy ustalił, że właściciele obiektów powinni przystąpić do wykonania nakazanych robót nie później niż 1 sierpnia 2017 r. oraz zakończenie robót rozbiórkowych wraz z uporządkowaniem terenu rozbiórki powinno nastąpić nie później niż do 31 października 2017 r.

5 Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy zmienił jedynie termin rozpoczęcia rozbiórki na dzień 15 stycznia 2018 r. oraz termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu do dnia 31 marca 2018 r. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

6 W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ustawowe warunki rozbiórki zostały spełnione, gdyż przedmiotowe budynki nie nadają się do remontu, a ich stan techniczny powoduje zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Doprowadzenie budynków do stanu zgodnego z przepisami wymagałoby całkowitej rozbiórki, a następnie odbudowy na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę.

7 W treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania na ich rzecz. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "Prawo budowlane") poprzez pozostawienie w mocy decyzji utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki, a także naruszenie § 7 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawie rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków rozbiórek") poprzez wyznaczenie niezgodnego z przepisami terminu rozbiórki. Decyzja została doręczona skarżącym na 5 tygodni przed wyznaczonym terminem. Ponadto, skarżący zarzucili decyzji organu odwoławczego błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że budynki stwarzają realne zagrożenie dla życia i zdrowia osób postronnych oraz, że nie nadają się do remontu lub odbudowy.

8 Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego działały prawidłowo. Zebrany materiał dowodowy wskazuje wyraźnie, że przedmiotowe budynki są nieużytkowane, niezabezpieczone oraz znajdują się w bardzo złym stanie technicznym. Jednocześnie właściciele od samego początku postępowania stwierdzili, że nie zamierzają ich remontować, ponieważ nie mają odpowiednich środków. Spełniona zatem została przesłanka przewidziana w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zgodził się z zarzutem skargi odnośnie do wyznaczenie niezgodnego z przepisami terminu rozpoczęcia rozbiórki, a tym samym z naruszeniem § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków rozbiórek. Decyzja została bowiem (ze względu na niepodjęcie przez skarżących przesyłki) doręczona na pięć tygodni i dwa dni przed określonym terminem rozbiórki. Nie wpłynęło to jednak na sytuację stron postępowania, gdyż przynajmniej do dnia złożenia skargi do Sądu rozbiórka nie została rozpoczęta i skarżący nie ponieśli z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji.

9 Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

10 I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

11 - art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków rozbiórek poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki budynków znajdujących się przy ul. [...] i [...] w Rudzie Śląskiej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki zastosowania ww. przepisów oraz poprzez dokonanie wyłącznie oględzin i oceny stanu technicznego budynków przez organ i nie nakazanie przeprowadzenia ekspertyzy technicznej, mimo że w wyniku oględzin powinny powstać uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynków,

12 - § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków rozbiórek poprzez wyznaczenie niezgodnego z przepisami terminu rozpoczęcia rozbiórki, który nie może być krótszy niż 6 tygodni, podczas gdy decyzja organu o nakazie rozbiórki została doręczona na pięć tygodni i dwa dni przed określonym terminem rozbiórki,

13 II. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

14 - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ nie zebrał całości materiału dowodowego, a zatem decyzja organu powinna zostać uchylona i sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpoznania przez organ w celu przeprowadzenia brakujących dowodów,

15 - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków rozbiórek, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

16 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

18 Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

19 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

20 Po rozpatrzeniu sprawy według tak określonych zasad Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

21 Podstawowym przepisem wskazanym w skardze kasacyjnej i mającym zastosowanie w sprawie jest art. 67 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje, że w przypadku łącznego wystąpienia trzech kluczowych przesłanek organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy nieruchomości rozbiórkę określonego obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu. Jednocześnie, organ nadzoru budowlanego określa terminy przystąpienia do robót rozbiórkowych oraz ich zakończenia. We wskazanym przepisie trzy okoliczności faktyczne stanowią przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego: (1) przedmiotowy obiekt budowlany jest nieużytkowany lub niewykończony, (2) jednocześnie obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, (3) obiekt budowlany nie jest objęty ochroną konserwatora zabytków.

22 W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy obejmująca nie tylko rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie, ale także materiał fotograficzny, notatki służbowe, protokoły z oględzin (m.in. z dnia 26 lipca 2016 r., k. 27 akt admin.), a także protokoły z rozpraw administracyjnych, jednoznacznie uzasadniania stanowisko przyjęte w sprawie przez organy administracji oraz rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że ściany murowane obu budynków zostały w znacznej części wyburzone lub choćby tylko częściowo wyburzone, a pozostałe fragmenty ścian są spękane lub uszkodzone. Równocześnie dachy budynków są w większej części wyburzone lub zwalone na posadzkę, a połamane elementy konstrukcyjne dachu połamane i grożą zawaleniem. Otwory okienne i drzwiowe z kolei są pozbawione nadproży. Ponadto, teren nieruchomości nie został właściwie odgrodzony, a przez to budynki nie są zabezpieczone przed dostępem osób trzecich. Z tego względu, oprócz spełnienia przesłanek rozbiórki określonych w art. 67 Prawa budowlanego, organ I instancji stwierdził, że występuje okoliczność przewidziana w art. 66 Prawa budowlanego, a mianowicie stan techniczny budynków powoduje zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Nie budzi też najmniejszych wątpliwości fakt, że oba budynki są nieużytkowane, a także, że nie są objęte ochroną konserwatora zabytków. W opinii organów nadzoru budowlanego spełniona jest również druga z przesłanek wymienionych w art. 67 Prawa budowlanego, a mianowicie, że oba budynki nie nadają się do remontu, a zapewnienie zgodności ich stanu technicznego z prawem wymagałoby całkowitego ich rozebrania i ponownego zbudowania co najmniej od poziomu posadzki. Skarżący jeszcze w skardze do Sądu I instancji zarzucali organom nadzoru budowlanego, że nie wystąpiły one o sporządzenie ekspertyzy technicznej budynków. Tym samym w sposób rażący naruszyły słuszny interes skarżących jako obywateli. Zarzut taki został również wspomniany w skardze kasacyjnej.

23 Skarżący przyznali jednocześnie, że "nie posiadają środków finansowych na prawidłowe wykonanie zaskarżonej decyzji". Dodatkowe koszty powstałyby w związku z nakazem rozbiórki, a wydatków z tym związanych skarżący nie są w stanie ponieść.

24 W przedstawionym stanie rzeczy nie budzi najmniejszych wątpliwości, że w zakresie objętym regulacją art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest w pełni zasadne. Oba budynki są bowiem nieużytkowane i nie nadają się do remontu rozumianego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego bez względu na to, czy takie roboty wymagałyby stosowania robót budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, czy też nie (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Fakt, że skarżący przyznają, że nie są w stanie ponieść kosztów odbudowy obu budynków jest tylko dodatkowym uzasadnieniem potwierdzającym zasadność decyzji organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie oraz zasadność i słuszność zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.

25 W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowanym na podstawie art. 67 Prawa budowlanego nie ma bowiem pełnej jednolitości. W części orzeczeń przyjmuje się, że przesłankami rozbiórki niezamieszkanego i nienadającego się do remontu obiektu budowlanego są przede wszystkim okoliczności obiektywne: bardzo zły stan techniczny obiektu (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 415/21, LEX nr 3150410). W innych orzeczeniach podkreśla się jednak, że w przypadku stwierdzenia opisanego wyżej złego stanu technicznego obiektu budowlanego niezbędne jest wzięcie pod uwagę, czy właściciel nieruchomości bądź jej zarządca ma zamiar odbudowy lub remontu obiektu budowlanego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 407/21, LEX nr 3216781 lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 293/21, LEX nr 3184961). W rozpatrywanej sprawie wskazana rozbieżność w orzecznictwie nie ma w gruncie rzeczy istotnego znaczenia, gdyż stan techniczny obu budynków magazynowych uzasadnia jedynie podjęcie decyzji rozbiórkowej, a jednocześnie skarżący potwierdzają, że nie mają ani zamiaru, ani środków na przeprowadzenie remontu lub odbudowy przedmiotowych obiektów.

26 Odnosząc się również do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującej na naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków rozbiórek Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji, według którego skrócenie terminu rozpoczęcia prac rozbiórkowych do 5 tygodni i 2 dni, zamiast pełnych 6 tygodni, nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji słusznie wskazał, że kilkudniowe uchybienie ww. terminowi nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ skarżący kasacyjnie nie mieli i nie mają zamiaru remontowania zrujnowanych magazynów i skrócenie terminu nie spowodowało ani jakichkolwiek kosztów po ich stronie, ani też negatywnych konsekwencji niepodjęcia prac rozbiórkowych.

27 Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie zdaniem skarżących kasacyjnie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje na konieczność rozbiórki przedmiotowych magazynów na działce o nr ewid. [...] w Rudzie Śląskiej przy ul. [...] i [...]. Dodatkowo, skarżący nie wskazali, jakie okoliczności faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, zostały nie ustalone bądź ustalone błędnie. Skoro zatem w sprawie nie wystąpiły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 22 listopada 2017 r., ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, to należy przyjąć, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy i nie narusza prawa. Zdaniem Sądu kasacyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie występują również żadne braki ani nieprawidłowości, które w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków rozbiórek lub niezależnie od nich uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku

28 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.