Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17

Sentencja

1 Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1224/16 w sprawie ze skargi E. L. i M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 odniesieniu do tych ustaleń skarga kasacyjna nie y obiektu małej archoitekr-tury. ektów związanych z istniejącym budynkiem mieWyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1224/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi E. L. i M. L. (dalej: "Skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skargę oddalił.

3 W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Rada Miejska w Ogrodzieńcu [...] w dniu [...] listopada 2005 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego min. sołectwo [...], stwierdzając zgodność z ustaleniami studium, przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r.

4 Skarżący, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli na powyższą uchwałę skargę w części, w jakiej ustala przeznaczenie działki nr [...] położonej na [...], obręb ewidencyjny nr [...] – [...], pod tereny turystyczno-rekreacyjne. Domagali się uchylenia § 11 ust. 5 w odniesieniu do wyżej wskazanej działki, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez nieuwzględnienie istniejącego zagospodarowania działki przy ustalaniu jej przeznaczenia w zaskarżonej uchwale, a tym samym ograniczenie wykorzystania działki zgodnie z poprzednim przeznaczeniem. Wskazali, że nabyli nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym w 2001 r. przede wszystkim dla celów mieszkaniowych, z możliwością dalszej zabudowy dla takich celów, budując np. garaż, budynek gospodarczy, obiekt małej architektury. Przeznaczenie terenu na cele rekreacyjno – turystyczne narusza ich interes prawny poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności, przekraczając władztwo planistyczne. Według Skarżących możliwe jest połączenie funkcji usługowej oraz mieszkaniowej.

5 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W poprzednio obowiązującym do [...] grudnia 2003 r. planie, działka nr [...] nie była wprost przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej, a jedynie jako tereny zabudowy zagrodowej, ponadto skarżący negując przeznaczenie działki na cele turystyczno-rekreacyjne, uzyskali pozwolenie na budowę obiektu sportowego (decyzja Starosty Zawierciańskiego z dnia [...] października 2013 r.).

6 Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 529/14, WSA skargę oddalił, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego. Na skutek skargi kasacyjnej Skarżących, w której zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1/15, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako zasadny uznał zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wystarczającym jest samo stwierdzenie w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o zgodności ze studium oraz, że przesądza to o legalności ustaleń planistycznych. W związku z tym, NSA w ponownym postępowaniu nakazał wyjaśnić, czy zapisy planu nie naruszają ustaleń studium, czy studium faktycznie zawiera zapisy uniemożliwiające na terenie działki Skarżących rozbudowę istniejących obiektów mieszkaniowych, czy też dobudowę garaży i obiektów gospodarczych związanych z budownictwem mieszkaniowym. Dopiero po ustaleniu zapisów studium badaniu powinna podlegać kwestia naruszenia władztwa planistycznego. Wobec tego ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania była przedwczesna.

7 Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając ponownie skargę wskazał, że na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uchwalone po dniu [...] stycznia 1995 r. zachowało moc. Na stronie 49 studium – Kierunki rozwoju – [...], zwarto opis przeznaczenia lasów i terenów zielonych do celów rekreacji i są to jedyne zapisy dotyczące kierunku rozwoju obszaru analizowanego. W związku z powyższym ustalenie dla objętego analizą obszaru funkcji usługowo – mieszkalnej byłoby sprzeczne z ustaleniami studium. Za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie istniejącego zagospodarowania działki i tym samym ograniczenia wykorzystywania zgodnie z poprzednim przeznaczeniem i celem jej nabycia w 2001 r. Uchwała nie wyklucza realizacji innych obiektów związanych z istniejącym budynkiem mieszkalnym, jak garaż, budynek gospodarczy, czy obiekt małej architektury, ani też rozbudowy budynku mieszkalnego, pod warunkiem, że łączna powierzchnia na cel mieszkalny nie przekroczy 10% całej powierzchni. Obiekty garażowe, gospodarcze, obiekty małej architektury mogą też stanowić konieczne zaplecze gospodarczo-techniczne dla obsługi ruchu turystycznego. WSA w podsumowaniu wskazał, że o ile interes prawny skarżących, jako właścicieli działki nr [...] został naruszony, o tyle naruszenie ich uprawnień właścicielskich nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego, mieszcząc się w granicach władztwa planistycznego gminy, przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy.

8 W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyli wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie ogranicza uprawnień właścicielskich skarżących w zakresie działki nr [...] i w konsekwencji nie powoduje przekroczenia przez organ tzw. władztwa planistycznego.

9 odniesieniu do tych ustaleń skarga kasacyjna nie y obiektu małej archoitekr-tury. ektów związanych z istniejącym budynkiem mieNa tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Skarżący zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

10 Powołując wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt OSK 311/15 wskazali, że nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, a plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia. W niniejszej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby w ramach obszarów oznaczonych symbolem "[...]" dopuścić realizację nowej zabudowy związanej z funkcją mieszkaniową. Powołując się na ochronę własności wskazali na potrzebę kompromisu w dokonywaniu ustaleń przeznaczenia terenu. Tymczasem organ ustalając przeznaczenie terenu nie wziął pod uwagę faktu, że przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Ponadto poprzednio obowiązująca uchwała zapewniała możliwość zabudowy zagrodowej, a w jej ramach rozbudowę istniejącego budynku jednorodzinnego i podejmowanie innych zamierzeń inwestycyjnych związanych z funkcją mieszkalną, np. budowa garażu. Skarżący podkreślili, że ich intencją nie jest przeznaczenie działki nr [...] wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, ale dopuszczenie na tej działce nowej zabudowy związanej z funkcją mieszkaniową.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

13 Realizując wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 5 października 2016 r. sygn. 1/15, WSA dokonał szczegółowej analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] naprowadzając, że w dacie uchwalania MPZP, który obejmuje działkę Skarżących, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przesądził też, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęte uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. (dalej: "Studium"), z mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.), zachowało moc i było wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA ustalił, że zgodnie z zapisami Studium, działka Skarżących oznaczona nr [...], położona jest w obrębie [...], na terenie oznaczonym kolorem zielonym, jako las i łąki. Analizując część tekstową Studium i wskazując na str. 49 stwierdził, że w kierunkach rozwoju [...] zawarto zapis przeznaczenia lasów i terenów zielonych dla celów rekreacji. Są to jedyne zapisy dotyczące kierunków rozwoju przedmiotowego obszaru a zatem w Studium nie przeznaczono działki Skarżących na cele budownictwa mieszkaniowego, lecz na cele rekreacji. Wobec tego przeznaczenie działki w MPZP pod tereny rekreacyjno – turystyczne jest zgodne z zapisami Studium.

14 Skarga kasacyjna ustaleń tych nie podważa, natomiast wskazując na wyrok NSA z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. II OSK 311/15 podnosi, że plan miejscowy może zawierać regulacje pomięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. Pogląd ten jest trafny i stwierdzić należy, że w taki właśnie sposób postąpił prawodawca gminny. Otóż obszar lasów i terenów zielonych przeznaczony ogólnie w Studium dla celów rekreacji, w MPZP został doprecyzowany i oznaczony symbolem [...], przy czym dla obszaru obejmującego działkę Skarżących – symbolem [...]. W tekście MPZP, w § 11 ust. 5 zapisano, że w granicach obszarów [...] ustala się możliwość realizacji obiektów kubaturowych związanych z obsługą ruchu turystycznego typu: motel, zajazd, hotel, schronisko z możliwością realizacji usług i urządzeń gastronomicznych i innych komercyjnych oraz różnorodnych obiektów sportowych wraz z koniecznym zapleczem gospodarczo – technicznym. Jednocześnie, jako użytkowanie dopuszczalne na terenach [...] ustalono możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych i parkingów, przejść i ciągów pieszych, a także obiektu mieszkalnego dla nadzoru. Zastrzeżono też, że warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach użytkowania dopuszczalnego jest dostosowanie ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego oraz zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenu na ten cel przeznaczona nie przekracza 10 % całej powierzchni. Niezależnie od takich postanowień precyzujących zapis ogólny Studium, MPZP istniejące w obszarze tym obiekty pozostawił do utrzymania, przekształceń i przebudowy.

15 Nie negując tych postanowień MPZP skarga kasacyjna podnosi jednak, że nic nie stało na przeszkodzie, aby w ramach obszaru oznaczonego symbolem [...] dopuścić realizację nowej zabudowy związanej z funkcją mieszkalną tym bardziej, że w Studium nie ma mowy o wykluczeniu jakiejkolwiek zabudowy związanej z funkcją mieszkalną. Pogląd ten nie jest możliwy do zaakceptowania, jeśli się weźmie pod uwagę obowiązujące w dacie uchwalania MPZP brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

16 Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił trafne stanowisko WSA, wedle którego warunkiem uchwalenia przez radę gminy planu było stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, przy czym jeszcze raz podkreślenia wymaga, że w dacie uchwalania MPZP postanowienia Studium, jako aktu planistycznego określającego politykę przestrzenną gminy, były bezwzględnie wiążące przy sporządzaniu i uchwalaniu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagał "zgodności" planu z zapisami studium). Trafna jest więc konkluzja WSA, że przeznaczenie zasadnicze terenu oraz użytkowanie dopuszczalne są zgodne z zapisami Studium. Natomiast sprzeczna z tymi zapisami byłaby funkcja usługowo – mieszkalna. Zasadnie też WSA naprowadził, że analiza całości postanowień § 11 MPZP nie wyklucza na działce Skarżących realizacji innych obiektów związanych z istniejącym budynkiem mieszkalnym, który pozostawiony został do utrzymania z możliwością przekształceń i przebudowy. Możliwa jest więc budowa budynku gospodarczego, garażu, czy obiektu małej architektury.

17 Konsekwencją przedstawionych powyżej rozważań jest to, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie ogranicza uprawnień właścicielskich i w konsekwencji nie powoduje przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, nie może odnieść zamierzonego skutku. W świetle bowiem postanowień Studium i ich bezwzględnie wiążącego charakteru, dopuszczenie w omawianym obszarze zabudowy mieszkaniowej naruszałoby nakaz "zgodności" wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powadzi to do wniosku, że bez uprzedniej zmiany Studium, dopuszczenie na działce Skarżących, jako dodatkowego przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną, na etapie procedury planistycznej nie było możliwe. Tym samym § 11 ust. 5 MPZP w odniesieniu do działki Skarżących, nie narusza przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum wniesionego środka odwoławczego.

18 Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.