Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1241/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1241/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 550/05 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] znak [...] odmawiającą wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w W. przy drodze krajowej nr [...] wydanego S. S. i L. K.

3 Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji, iż A. L. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdyż wzniesiony obiekt budowlany nie naruszał jego interesu prawnego. Definiując pojęcie interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym, Sąd wskazał, iż nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], będąca własnością A. L., mimo że nie graniczy bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, to jednak niewątpliwie znajduje się w obszarze jej oddziaływania w rozumieniu cyt. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem, zdaniem Sądu, A. L., wbrew twierdzeniom obu organów administracji, miał prawo brać udział w przedmiotowym postępowaniu celem ochrony własnego interesu prawnego wynikającego z przysługującego mu prawa własności, zaś niezawiniony brak jego udziału w postępowaniu może stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli, działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, S. S. i L. K. Zaskarżając wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie w całości lub w części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5 Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący podnieśli, iż nieruchomość skarżącego graniczy z nieruchomością, na której jest realizowana przedmiotowa budowa stacji paliw płynnych jedynie narożnikiem. W związku z tym, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest na nieruchomości nie graniczącej bezpośrednio z nieruchomością skarżącego, nie może być mowy o negatywnym jej oddziaływaniu na nieruchomość skarżącego. Skarżący wskazali, iż skoro z "Analizy Oddziaływania Instalacji w zakresie Emisji Płynów i Gazów do Powietrza Atmosferycznego" opracowanej dla przedmiotowej stacji paliw płynnych wynika, że inwestycja ta nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko, to nie będzie również oddziaływać na nieruchomość skarżącego.

6 Odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżący podnieśli, iż, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, A. L. nie wykazał, że powinien być stroną przedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie wskazał bowiem normy prawnej, z której wynika, iż przedmiotowa inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na sferę jego interesu prawnego. Za takie normy nie mogą być bowiem, w ocenie skarżących, uznawane przepisy art. 140 k.c. i 143 k.c., które wskazują jedynie w jaki sposób właściciel może korzystać ze swego prawa własności i z których nie wynika określony interes prawny czy obowiązek w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących, interes A.L. w sprawie dotyczącej planowanej budowy stacji paliw płynnych jest jedynie interesem faktycznym.

7 W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniósł o jej oddalenie, wywodząc swój interes prawny w przedmiotowej sprawie z przepisów art. 140 k.c. i 143 k.c.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

10 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi.

11 Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w W. przy drodze krajowej nr [...] wszczętego na wniosek S. S. i L. K. w celu rozważenia wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym, w postępowaniu sądowym Wojewódzki Sąd Administracyjny miał za zadanie skontrolować, czy organ administracji drugiej instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który odmówił wznowienia postępowania w sprawie, uznając, iż skarżący A. L. nie posiada przymiotu strony postępowania.

12 Nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako pr.bud.), uchwalona w dniu 27 marca 2003 r. wprowadziła przepis art. 28 ust. 2, który określa podmioty mające przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten, stosowany wyłącznie w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a., który przed nowelizacją był podstawą nadania określonym podmiotom statusu strony w tym postępowaniu. Obecnie stronami postępowania są jedynie: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu.

13 Ochrona w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny (inaczej interes prawnie chroniony) to interes, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. Podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione w oparciu o kryterium ochrony ich interesu prawnego, jednak, skoro przepis art. 28 ust. 2 pr.bud. jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a., chybiony był zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a.

14 Obecnie organ administracji architektoniczno – budowlanej nie bada interesu prawnego wszystkich podmiotów, które zgłoszą swój udział w tym postępowaniu w charakterze stron, ale ustala krąg stron, ograniczając się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei definicję obszaru oddziaływania obiektu reguluje art. 3 pkt 20 pr.bud., stanowiąc, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Przepis art. 3 pkt 20 pr.bud. nie definiuje wprost pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", lecz zawiera odesłanie do licznych regulacji prawa materialnego wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowania terenu.

15 W związku z powyższym, określając krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, należało najpierw ustalić, w oparciu o przepisy odrębne, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud., a następnie zbadać, czy A. L. należy do jednej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 pr.bud., tj. czy jest on właścicielem, użytkownikiem wieczystym, czy też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji.

16 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że oba organy w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia prawa.

17 Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 marca 2005 r. ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 pr.bud., a następnie arbitralnie stwierdził, iż "A. L. nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu", nie wyjaśniając, na jakich przepisach prawa opierał się organ, rozstrzygając o braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie. Takie postępowanie organu narusza podstawowe zasady ogólne postępowania administracyjnego, na czele z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także z zasadą przekonywania.

18 Ten sam zarzut postawić należy rozstrzygnięciu organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, a brak po stronie A. L. interesu prawnego w występowaniu w charakterze strony niniejszego postępowania uzasadnił jedynie treścią raportu oddziaływania inwestycji na otoczenie oraz okolicznością, iż działka odwołującego się nie graniczy z terenem projektowanej inwestycji. Stoi to w oczywistej sprzeczności z zasadą wyrażoną w treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

19 Zdaniem Sądu drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając obie decyzje i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, powinien był ograniczyć się do wskazania naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. przez organy obu instancji i wskazania co do dalszego postępowania. Wątpliwości budzi natomiast jednoznaczne przesądzenie w uzasadnieniu wyroku, iż A. L. jest stroną przedmiotowego postępowania i oparcie przez Sąd pierwszej instancji jego legitymacji procesowej na przepisach art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego. Mimo istnienia rozbieżności doktrynalnych w zakresie ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, należy przyjąć, stosując wykładnię celowościową, iż zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. Skoro bowiem celem powołanej nowelizacji Prawa budowlanego było usprawnienie i przyspieszenie procesu poprzedzającego uzyskanie pozwolenia na budowę, odmienna interpretacja, zakładająca szerokie rozumienie pojęcia strony w tym postępowaniu, przyznająca jej ochronę również na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, byłaby sprzeczna z zasadami wykładni w tym zakresie.

20 Stąd, organy administracyjne powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia w zakresie obszaru oddziaływania na nieruchomości sąsiednie planowanej budowy stacji paliw płynnych na powszechnie obowiązujących przepisach materialnego prawa administracyjnego.

21 Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.