Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r., II OSK 1181/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r., II OSK 1181/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 645/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2017 r. znak DON.7101.579.2017.ANF w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 645/18 oddalił skargę Gminy [...] (dalej określanej jako gmina) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2017 r., znak DON.7101.579.2017.ANF w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

3 Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim ostateczną decyzją z dnia 28 maja 2010 r., nr WIB.4006-7/09 (dalej określanej jako decyzja z 28 maja 2010 r.) nakazał gminie, W. D., P. M. i D. S. rozbiórkę budynków gospodarczych położonych na działce nr [...] w [...], przy ul. [...].

5 Po rozpoznaniu wniosku gminy o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 maja 2010 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r., nr 449/14 (dalej określanej jako decyzja z 17 grudnia 2014 r.) odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji Również to orzeczenie administracyjne stało się ostateczne.

6 Następnie gmina złożyła dwa wnioski (pisma z dnia 18 września 2017 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 maja 2010 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 grudnia 2014 r.

7 W sprawie zainicjowanej pierwszym z tych wniosków Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., nr 369/2017, na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 28 maja 2010 r. z tego powodu, że decyzja ta była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem ostateczna decyzja z 17 grudnia 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 28 maja 2010 r.

8 Z postanowieniem tym nie zgodziła się gmina wnosząc zażalenie.

9 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. nie uwzględnił zażalenia i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do wszczęcia ponownego postępowania, a wniosek gminy zmierza do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Jednocześnie uznał, że podjęciu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie stoi także na przeszkodzie wszczęte przez GINB postępowanie z drugiego wniosku gminy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 17 grudnia 2014 r. Oddzielnym niezaskarżalnym postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. GINB odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

10 Skargę na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wniosła gmina. W jej ocenie organ bezpodstawne odmówił wszczęcia postępowania na skutek błędnego przyjęcia, że istnieje przeszkoda uniemożliwiająca jego prowadzenie. W konsekwencji organ odwoławczy także bezpodstawnie odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego.

11 W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. wyjaśnił, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.

13 Sąd za trafne uznał stanowisko GINB, zgodnie z którym w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 28 maja 2010 r. Decyzja ta była już bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, w następstwie czego wydana została ostateczna decyzja z 17 grudnia 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

14 W ocenie Sądu organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podkreślił zarazem, że niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo.

15 Sąd za niezasadne uznał również stanowisko gminy dotyczące zawieszenia postępowania do czasu skontrolowania przez GINB decyzji z 17 grudnia 2014 r. Sąd powołał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wyjaśnił, że warunkiem zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji we właściwej sprawie. Tymczasem, zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można uznać, że warunkiem rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 maja 2010 r., jest rozstrzygnięcie GINB w odniesieniu do decyzji z 17 grudnia 2014 r.

16 Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1304, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), oddalił skargę.

17 Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy.

18 Na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 124 § 1 pkt 6 w związku z art. 56 P.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na zaniechaniu zawieszenia postępowania w sprawie na skutek przyjęcia, że warunkiem rozpoznania sprawy nie jest uprzednie rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2017 r. (pełnomocnik błędnie oznaczył datę wydania tej decyzji) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 17 grudnia 2014 r.

19 W oparciu o ten zarzut pełnomocnik gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz gminy od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

20 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istotny jest zbieg dwóch postępowań, które równolegle dotyczą lub mogą dotyczyć decyzji z 17 grudnia 2014 r. W jego ocenie taki stan rzeczy winien być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z kolei postępowania sądowoadministracyjnego - na podstawie art. 56 P.p.s.a.

21 Podkreślił, że pierwszeństwo ma ten tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, który został wcześniej uruchomiony. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że postępowanie dotyczące decyzji z 17 grudnia 2014 r. na drodze administracyjnej zostało wszczęte wnioskiem z dnia 18 września 2017 r. i aktualnie toczy się przed sądem pod sygn. akt VII SA/Wa 190/18 (skarga została złożona w dniu 27 grudnia 2017 r.). Natomiast niniejsza sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez sąd przez złożenie przez gminę skargi z dnia 16 lutego 2018 r. Zatem, zdaniem pełnomocnika, postępowanie będące przedmiotem niniejszej skargi winno pozostawać w zawieszeniu na podstawie art. 56 w związku z art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i dopiero następnie może zostać podjęte i zakończone w sposób uwzględniający prawomocny wynik postępowania wcześniejszego.

22 Pełnomocnik, z daleko idącej ostrożności procesowej, wskazał jeszcze, że w sprawie istnieją przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania z art. 125 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Argumentował, że nie można obecnie wykluczyć, iż decyzja z 17 grudnia 2014 r. będzie uchylona lub zostanie stwierdzona jej nieważność. To z kolei może mieć znaczący wpływ na kształt rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zatem w rezultacie uzasadnia zawieszenia przedmiotowego postępowania.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

25 Zasadniczy zarzut procesowy zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył wynikający z art. 56 P.p.s.a. zakaz tzw. dwutorowości postępowania i w konsekwencji z naruszeniem art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie zawiesił z urzędu postępowania zainicjowanego skargą na zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut ten, jak i przesłanki, na których został oparty są bezzasadne.

26 Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do art. 56 P.p.s.a. postępowanie sądowe podlega zawieszenia w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Regulacja ta odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zostało uruchomione postępowanie nadzwyczajne dotyczące wzruszenia tego samego aktu, który stanowi przedmiot skargi. Skarga taka jest dopuszczalna, ale z uwagi na prowadzone przez organ administracji postępowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych w stosunku do tego samego aktu stanowi to czasową przeszkodę w rozpoznaniu sprawy przez sąd. Ustawodawca w takim przypadku daje pierwszeństwo rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2061/11 - LEX nr 1610613 i z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1655/16 - LEX nr 2357941).

27 W niniejszej sprawie, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, taka sytuacja nie miała miejsca. Skarga wniesiona została na postanowienie GINB z dnia 15 grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia - na wniosek gminy - postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z 28 maja 2010 r. z tego powodu, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z 17 grudnia 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 28 maja 2010 r.

28 Tymczasem na drodze administracyjnej, wskutek wniosku skarżącej, toczyło się inne postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji z 17 grudnia 2014 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez GINB w dniu 21 listopada 2017 r. decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a skargę wniesioną przez gminę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 190/18.

29 Wbrew zatem zarzutowi pełnomocnika gminy brak było podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania sądowego z mocy art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 56 P.p.s.a., jako że w stosunku do zaskarżonego do sądu postanowienia z dnia 15 grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w celu jego zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Jak wskazano postępowanie administracyjne prowadzone równolegle dotyczyło innego aktu - decyzji z 17 grudnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności z 28 maja 2010 r. Nie zachodzi przeto kumulacja dwóch trybów rozpoznawania sprawy w stosunku do tego samego aktu administracyjnego. Z punktu widzenia podstawy do zawieszenia postepowania sądowego nie ma żadnego znaczenia, że w postępowaniu biorą udział te same strony, a oba postępowania wszczęto w związku z wydaniem decyzji z 28 maja 2010 r.

30 Podzielić również trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że z braku wystąpienia przesłanki prejudycjalności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zachodziły warunki do zawieszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 17 grudnia 2014 r. Załatwienie tamtej sprawy na drodze administracyjnej nie stanowiło zagadnienia wstępnego, jako że bez względu na wynik tej sprawy możliwe było podjęcie finalnego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Istotne jest to, że w chwili orzekania przez organ decyzja z 17 grudnia 2014 r. korzystała z przymiotu ostateczności.

31 Odnosząc się jeszcze do podniesionej jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zatem poza podstawami kasacyjnymi, możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji w związku z zaskarżeniem do sądu administracyjnego decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, a następnie wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę należy stwierdzić, że również ta przyczyna nie uzasadniała zawieszenia postępowania sądowego na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nie zależało bowiem od wyniku tamtej sprawy dotyczącej decyzji z 17 grudnia 2014 r., a spełnienie tej przesłanki warunkowało zawieszenie postępowania sądowego. Wskazać przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1722/19 oddalił skargę kasacyjną gminy od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 190/18.

32 Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.