Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2020 r., II OSK 1170/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2020 r., II OSK 1170/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1428/19 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku M. S. z dnia 13 lipca 2017 r. o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia organowi odpisu niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1428/19 oddalił skargę M. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 W dniu 13 lipca 2017 r. M. S., ob. [...], złożyła do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy jako asystent zarządu w [...] sp. z o.o.

5 Wojewoda [...] pismem z 14 września 2017 r. wezwał M. S., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez okazanie do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz:

6 a) w sytuacji, gdy cudzoziemka zamierza ubiegać się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu wykonywania pracy na rzecz firmy [...] sp. z o.o. – dokumentu potwierdzającego zbycie udziałów w firmie [...] sp. z o.o. oraz informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku, albo

7 b) w sytuacji, gdy cudzoziemka zamierza ubiegać się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej – korektę wniosku w części C.I.

8 – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

9 Dodatkowo skarżąca została wezwana w trybie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz – w trybie art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach – do złożenia odcisków linii papilarnych, w terminie 7 dni. Wezwanie skutecznie doręczono cudzoziemce 20 września 2017 r.

10 Wojewoda [...] pismem z 20 października 2017 r. zawiadomił cudzoziemkę, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku, tj. nieokazania do wglądu ważnego dokumentu podróży, niezłożenia informacji od starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi oraz dokumentów potwierdzających zbycie udziałów w firmie [...] sp. z o.o. w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności, który upłynął 27 września 2017 r., pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.). Wojewoda [...] zaznaczył, że spełniła się także przesłanka z art. 105 ust 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), ponieważ pomimo wezwania do osobistego stawiennictwa w terminie 7 dni od dnia jego odebrania cudzoziemka nie stawiła się na wezwanie, a termin do dokonania tej czynności bezskutecznie upłynął.

11 W odpowiedzi na to pismo cudzoziemka dnia 31 października 2017 r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] września 2018 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

12 7 sierpnia 2019 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło ponaglenie cudzoziemki, w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

13 Następnie M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Zarzuciła organowi naruszenie: art. 64 § 2 k.p.a.; art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. W ocenie skarżącej wymagane dokumenty zostały przez nią złożone a wskazany brak w istocie nie był brakiem formalnym, lecz merytorycznym, który można było uzupełnić w dalszym toku postępowania. Dodatkowo podniosła, że termin, o którym mowa, należy traktować jak termin o charakterze instrukcyjnym, a nie materialnoprawnym, i jego uchybienie nie może skutkować utratą kompetencji organu do rozpoznania sprawy.

14 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do pozostawienia wniosku cudzoziemki bez rozpoznania.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przypomniał treść art. 64 § 2 k.p.a. i wskazał, powołując się na uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, że kontrola prawidłowości dokonania czynności materialnotechnicznej polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Wskazał dalej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że usunięcie braków formalnych podania z uchybieniem terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ rygor zawarty w tym przepisie odnosi się jedynie do nieusunięcia braków formalnych pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe, gdy wnoszący je w ogóle nie usunął braku formalnego lub usunął je, lecz niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewoda [...] nie mógł pozostawić bez rozpoznania wniosku cudzoziemki, nie narażając się na uzasadniony zarzut bezczynności, z tego tylko powodu, że brak formalny wniosku został usunięty po wyznaczonym terminie a przed wysłaniem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Podkreślił, że do rozstrzygnięcia pozostaje jednak kwestia, czy braki wniosku w całości zostały faktycznie usunięte, ponieważ za element wniosku należy traktować również to, co powinno towarzyszyć temu wnioskowi i jest niezbędne do nadania biegu sprawie.

16 Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne, do których usunięcia cudzoziemka została wezwana. Wezwanie zawierało również zobowiązanie do osobistego stawiennictwa oraz złożenia odcisków linii papilarnych w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, a jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

17 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak osobistego stawiennictwa skarżącej w siedzibie organu w terminie wyznaczonym w wezwaniu z 14 września 2017 r., którego to ustalenia faktycznego cudzoziemka skutecznie nie podważyła, samodzielnie uprawniał organ do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślił, że wezwanie zawierało wyraźne i prawidłowe pouczenie o brakach formalnych wniosku, sposobie ich uzupełnienia oraz konsekwencjach w przypadku ich nieuzupełnienia, jak i sankcji w razie braku osobistego stawiennictwa i niemożności pobrania jej odcisków linii papilarnych. Obie te czynności zostały bowiem powiązane w czasie.

18 Dalej Sąd uznał, że w tym stanie sprawy wydanie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącej stanowiłoby naruszenie przepisów prawa materialnego. Uznanie skuteczności osobistego złożenia odcisków linii papilarnych po upływie wyznaczonego terminu stoi bowiem w sprzeczności z art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei z art. 100 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy wynika, że udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy złożył wniosek podczas nielegalnego pobytu na terytorium RP lub przebywa na tym terytorium nielegalnie. W przypadku cudzoziemki oznaczałoby to, że złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w czasie nielegalnego pobytu na terytorium Polski. Natomiast pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie pociąga za sobą skutków powagi rzeczy osądzonej i w takiej sytuacji strona skarżąca może ponownie złożyć wniosek w celu wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

19 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S. Zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania:

20 1. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawienia przez Wojewodę [...] wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, pomimo iż skarżąca stawiła się osobiście w urzędzie i złożyła odciski linii papilarnych przed wydaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

21 2. art. 151 zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się bezczynności, albowiem przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zakończone w formie czynności materialno-technicznej w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy w sprawie istnieją przesłanki do wydania przez organ decyzji merytorycznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

22 W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

23 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem wyznaczonego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. W przypadku, gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone. W przedmiotowej sprawie skarżąca 28 września 2017 r. (a zatem jedynie dzień po upływie terminu wskazanego w wezwaniu z 14 września 2017 r.) stawiła się osobiście w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego, gdzie złożyła odciski linii papilarnych, dostarczyła kopię dokumentu podróży, okazała do wglądu oryginał ważnego paszportu, załączyła dokumenty potwierdzające zbycie udziałów w firmie [...] sp. z o. o., informację starosty oraz korektę załącznika nr 1 do wniosku. Skarżąca złożyła więc wszystkie wymagane dokumenty i dopełniła wymaganych czynności. Pracownik organu potwierdził złożenie dokumentów poprzez przystawienie pieczątki na wezwaniu do uzupełnieniu braków formalnych. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania zostało wydane przez Wojewodę [...] dopiero 20 października 2017 r., a więc znacznie po uzupełnieniu braków formalnych przez skarżącą, również w zakresie osobistego stawiennictwa cudzoziemki w siedzibie organu i zostawieniu odcisków linii papilarnych. Wojewoda [...] pozostaje w zwłoce, co zostało w ocenie skarżącej wadliwie zaakceptowane przez Sąd poprzez oddalenie skargi na bezczynność.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą.

26 Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

27 Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

28 Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, jej uzasadnienia oraz zarzutów skargi i odpowiedzi na nią wskazuje, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy niestawienie się przez cudzoziemkę osobiście w urzędzie w celu złożenia odcisków linii papilarnych w zakreślonym przez organ 7-dniowym terminie uprawniało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie jest bowiem kwestionowane, że pismem z dnia 14 września 2017 r., które zostało stronie doręczone 20 września 2017 r., cudzoziemka została wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia 13 lipca 2017 r. poprzez złożenie oryginału dokumentów podróży oraz dokumentów wymienionych w tym piśmie. Dodatkowo organ zobowiązał stronę do osobistego stawiennictwa w urzędzie i złożenia odcisków linii papilarnych. Organ pouczył przy tym o treści art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Skarżąca wprawdzie usunęła powyższe braki, jednakże uczyniła to dnia 28 września 2017 r., a zatem z uchybieniem terminu (ta kwestia, w związku ze złożeniem przez nią wniosku o przywrócenie terminu, była przedmiotem odrębnej oceny organów administracji obu instancji), co legło u podstaw pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

29 Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego, jednakże przed wysłaniem stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. Przeciwny pogląd, że upływ tego terminu musi skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, byłby przejawem nieracjonalnego formalizmu. Przeczyłby wynikającemu z art. 12 § 1 k.p.a. obowiązkowi, by organy administracji działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. (zob. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10; z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3287/15; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3346/17; z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 629/18 i II OSK 1914/18; z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1559/19; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

30 Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że o ile Sąd pierwszej instancji uznał, że nieusunięcie w zakreślonym terminie braków formalnych polegających na okazaniu do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży i złożenia dokumentów potwierdzających zbycie udziałów w spółce oraz informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy stanowił tego rodzaju brak, którego usunięcie po ustawowym terminie a przed dokonaniem omawianej czynności materialno-technicznej nie może skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, o tyle organ zobligowany był do dokonania tej czynności w oparciu o art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wobec niestawienia się przez cudzoziemkę w zakreślonym terminie i niezłożenie odcisków linii papilarnych. Takie stanowisko Sądu jest nielogiczne i niezrozumiałe. Jak wynika z treści art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach jeżeli wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ustawodawca określił zatem taki sam skutek niewykonania zobowiązania jak w art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że tej wadzie wniosku nadał taki sam – formalny charakter. Takiej ocenie nie stoi na przeszkodzie fakt, że kwestia ta została uregulowana w odrębnym przepisie. Elementy, które powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zostały wymienione w art. 106 ust. 1 – 4 ustawy o cudzoziemcach. Ten przepis wskazuje, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest składany na urzędowym formularzu i określa dane, jakie powinien formularz ten zawierać. Ust. 4 tego przepisu wskazuje także, że od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia pobiera się odciski linii papilarnych. Art. 105 ust. 2 określa natomiast dodatkowe elementy wniosku, których spełnienie jest warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym zatem, w stanie prawnym obowiązującym w dacie składania wniosku, brak było podstaw do różnicowania skutków nieusunięcia braków formalnych wniosku w zależności od tego, czy wady dotyczyły elementów wymienionych w art. 105 ust. 1, czy też art. 106 tej ustawy. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że brak osobistego stawiennictwa skarżącej w siedzibie organu w wyznaczonym terminie samodzielnie uprawniał organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sytuacji, gdy ten brak formalny został uzupełniony przez stronę, jednakże z uchybieniem terminu. Tym samym zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. należało uznać za uzasadnione. Powyższe oznacza, że organ winien merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy.

31 Natomiast odrębną kwestią pozostają skutki niezachowania terminu usunięcia braków formalnych wniosku. W doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że jedynie podanie, które nie zawiera braków formalnych, może wywrzeć skutki w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Usunięcie braków formalnych wniosku w ustawowym terminie ma to znaczenie, że okres faktycznego pozostawania wniosku bez nadania biegu pozostaje bez wpływu na datę jego złożenia. Innymi słowy w takim przypadku przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania jest data złożenia wniosku. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja wówczas, gdy wnioskodawca terminowi temu uchybił. Przyjąć należy, że w takiej sytuacji datą złożenia wniosku jest data usunięcia jego braków formalnych.

32 Okoliczność ta może mieć zasadnicze znaczenie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec ma obowiązek złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy najpóźniej w ostatnim dniu jego legalnego pobytu. W sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywając legalnie w Polsce składa wniosek z kompletem dokumentów, w jego paszporcie zostaje zamieszczony odcisk stempla potwierdzający fakt złożenia wniosku oraz legalność pobytu do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak stanowi art. 108 ust. 1 omawianej ustawy, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że inaczej będzie kształtować się sytuacja prawna cudzoziemca, który przebywając legalnie w Polsce złożył wniosek, ale niekompletny lub nie został on złożony osobiście i cudzoziemiec nie złożył odcisków linii papilarnych. W przypadku, gdy cudzoziemiec uzupełni braki formalne w wyznaczonym przez organ terminie, w tym również w zakreślonym terminie stawi się osobiście w siedzibie organu i złoży odciski linii papilarnych, organ dokonuje czynności opisanych w art. 108 ust. 1 cyt. ustawy i przystępuje do merytorycznego rozpoznawania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

33 Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja, gdy braki te zostały usunięte po upływie tego terminu. Organ w takiej sytuacji zobligowany jest ocenić, w jakiej dacie został złożony kompletny wniosek i czy w dacie jego złożenia pobyt cudzoziemca był legalny. Natomiast uzupełnienie wniosku po terminie (w przypadku niepozostawienia go bez rozpoznania) nie może prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania czynności materialno-technicznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jeżeli przy składaniu wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy nie złożył odcisków linii papilarnych w celu wydania karty pobytu, choć był do tego obowiązany.

34 A zatem gramatyczna wykładnia tego przepisu pozwala przyjąć, że organ jest uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania jedynie w sytuacji, gdy w dniu składania wniosku nie zawiera on odcisków linii papilarnych. Stwierdzając, że w przypadku uzupełnienia wniosku po upływie wyznaczonego lub ustawowego terminu datą złożenia wniosku jest data usunięcia tych braków, to konsekwentnie należało przyjąć, że w dacie składania wniosku nie zawierał on braków, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach.

35 A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, jak zostało wyżej wskazane i jak słusznie podniósł autor skargi kasacyjnej, organ nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, albowiem zarówno braki określone w pkt 1, jak i w pkt 2 i 3 pisma z dnia 14 września 2017 r. zostały uzupełnione – z tym, że wypełnienie zobowiązania nastąpiło z uchybieniem terminu, lecz przed zawiadomieniem strony o dokonaniu tej czynności materialno-technicznej (co nastąpiło pismem z dnia 20 października 2017 r.). Tym samym rzeczą organu było merytoryczne rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem zawartej wyżej oceny prawnej. Istotną kwestią, która będzie zatem wymagała ustalenia i z którą będą wiązały się określone skutki prawne, będzie ustalenie, czy pobyt wnioskodawcy w dacie składania wniosku niedotkniętego brakami formalnymi był pobytem legalnym.

36 Wobec powyższego uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organ wadliwie pozostawił wniosek bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie wszczęte uzupełnionym wnioskiem powinno zostać zakończone wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Niezakończenie postępowania ww. aktem skutkuje uznaniem, że Wojewoda [...] pozostaje w stanie bezczynności, co obligowało Sąd do zobowiązania go do wydania aktu we wskazanym terminie.

37 Okoliczności sprawy nie pozwalają jednocześnie na uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą ocenę ma przede wszystkim wpływ fakt, że nierozpoznanie wniosku skarżącej nie nastąpiło na skutek niepodejmowania przez organ administracji czynności bez jakiegokolwiek racjonalnego powodu, tylko było wynikiem błędnej oceny skutków prawnych wykonania przez cudzoziemkę wezwania z dnia 14 września 2017 r. po upływie wyznaczonego terminu. Brak jednoznacznych przepisów regulujących tryb postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w opisanej sytuacji procesowej, tj. w przypadku uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych po upływie terminu wskazanego w wezwaniu, doprowadził do błędnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania zamiast oceny, czy złożony i uzupełniony w ten sposób wniosek może skutecznie spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i dokonanie jego merytorycznej oceny.

38 Z tych względów, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 i 1a tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku.

39 Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 tej ustawy.