Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r., II OSK 1089/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r., II OSK 1089/21

Sentencja

1 Dnia 22 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 444/20 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 444/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), nakazał skarżącemu jako inwestorowi robót budowlanych rozbiórkę opisanego obiektu – zbiornika ziemnego o kształcie zbliżonym do prostokąta o wymiarach 45,00 x 103,65 m ze ściętymi narożnikami długości 5,00-8,00 m, użytkowanego do magazynowania cieczy pofermentacyjnej

4 Powyższa decyzja została w związku z ustaleniem, że ww. zbiornik został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. W związku z tym PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne i wydając w dniu 28 maja 2019 r. postanowienie znak: [...], wstrzymał skarżącemu jako inwestorowi opisanych robót budowlanych ich prowadzenie oraz zobowiązał go do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2019 r. dokumentów:

5 - decyzji Wójta Gminy D. (podlegającej wykonaniu) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji;

6 - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] (podlegającej wykonaniu);

7 - czterech egzemplarzy projektu budowlanego budowy ww. zbiornika sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane (uprawnienia budowlane bez ograniczeń do projektowania) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

8 - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

9 Jednak inwestor – skarżący nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, dlatego PINB wydał nakaz rozbiórki.

10 Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

11 Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki.

12 Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną wyrażone w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, iż pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Środowiska – Kierownika Delegatury [...] z [...] października 2018 r., znak: [...] (dotyczące ustaleń w sprawie ww. zbiornika), nie posiada mocy dowodowej w sprawie, stwierdził, że jako dokument urzędowy stanowi ono dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Ponadto podkreślił, że wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu, PINB właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy, zgodnie z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

13 Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 128 K.p.a.; art. 28, art. 29, art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.

14 W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 444/20, oddalając skargę, stwierdził, że bezsporne są ustalenia w sprawie co jest przedmiotem postępowania i kto jest inwestorem samowoli budowlanej, ponieważ przedmiotowy zbiornik w oparciu o art. 29 Prawa budowlanego nie podlega zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę, a w szczególności nie stanowi obiektów budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 3a Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, trafnie przyjęły organy obu instancji, że przedmiotowy zbiornik jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Bezsprzecznie zbiornik ten nie jest obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Nie jest on również budynkiem (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie ulega więc wątpliwości Sądu, że wykonany przez skarżącego obiekt stanowi "zbiornik", o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dla dokonania takiej kwalifikacji przedmiotowego obiektu nie jest istotna podnoszona w skardze przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego argumentacja kwestionująca stanowisko organów, które przyjęły, że zbiornik ten jest przeznaczony do magazynowania cieczy pofermentacyjnej. Zbiornik ten jest obiektem budowlanym – budowlą, której budowa (wykonanie w określonym miejscu – art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zaś bezsporne jest, że skarżący takiego pozwolenia nie uzyskał, to prawidłowo organy nadzoru budowlanego rozważały w niniejszej sprawie możliwość zalegalizowania opisanego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Mając zaś na uwadze fakt, że skarżący w zakreślonym terminie nie złożył opisanych dokumentów, obowiązkiem PINB było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, co też organ ten prawidłowo uczynił.

16 Ponadto Sąd wskazał, że podziela ocenę organów obu instancji, które dopuściły dowód w postaci ww. pisma WIOŚ z [...] października 2018 r. oraz oceniły, że dokument ten jest wiarygodny i stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Dlatego prawidłowo organy nadzoru budowlanego dały wiarę tym wyjaśnieniom, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił żadnego przeciwdowodu w tym zakresie, a jedynie stwierdził, że pismo to nie może stanowić dowodu, gdyż – w jego ocenie – nie jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 76 § 1 K.p.a. Tym bardziej, że stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z całą pewnością opisane pismo WIOŚ taki, istotny dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, dowód stanowi i dlatego zasadnie zostało przyjęte w poczet materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena tego dowodu, jak i pozostałych dowodów znajdujących się w aktach, nie nosi cech dowolności, gdyż spełnia wymagania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

17 W tej sytuacji słusznie PINB wezwał skarżącego, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, do przedstawienia także rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego zbiornika ziemnego, a wobec niezłożenia przez niego również tego dokumentu, jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem było wydanie nakazu rozbiórki spornego zbiornika.

18 Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał je za całkowicie bezzasadne. Organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy te zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Ocenie zebranego materiału dowodowego nie sposób zarzucić dowolności, tym bardziej, że zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), organy administracji dokonując oceny stanu faktycznego, nie są skrępowane żadnymi regułami ustalającymi wartość poszczególnych dowodów (por. wyroki NSA: z 9 marca 1989 r., II SA 961/88 oraz z 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91). Organy obu instancji, według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania, oceniły wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych i wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne. Zdaniem Sądu, wyciągnięte przez te organy wnioski w sprawie są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione.

19 Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd uznał, że żaden z zarzutów skargi nie był zasadny. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, gdyż prawidłowo nałożono na skarżącego nakaz rozbiórki ani do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ prawidłowo zebrano i wszechstronnie rozważono materiał dowodowy, a także prawidłowo wyjaśniono wszystkie przesłanki faktyczne i prawne, które doprowadziły do nakazania rozbiórki obiektu.

20 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

21 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

22 - art. 3 pkt 3 oraz art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 3 oraz art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego;

23 - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "zbiornik", powołane w tym przepisie, obejmuje swoim zakresem obiekt opisany przez organ pojęciami "obiekt budowlano-ziemny, zbiornik".

24 Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

26 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

27 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

28 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

29 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

30 Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie ocenił, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo dokonały kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

31 Należy wskazać, że przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiuje pojęcie "budowli" jedynie przez przykładowe (katalog otwarty) wskazanie co może być uznane za budowlę. Zasadniczo jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym zbiornik, budowla ziemna. Ta definicja w żaden sposób nie utożsamia pojęcia "zbiornika" wyłącznie z "silosem". Przede wszystkim jeżeli przepisy prawa nie definiują pojęcia "zbiornik", to stosując zasady wykładni prawa należy uwzględnić językową definicję tego pojęcia.

32 Zgodnie ze słownikową definicją "zbiornik" to naczynie lub urządzenie do zbierania i przechowywania różnych materiałów; też: zawartość takiego naczynia; zagłębienie terenu wypełnione wodą. Nie wynika z tej definicji aby pojęcie zbiornika odpowiadało wyłączenie silosom.

33 Ponadto pewnej podpowiedzi w zakresie omawianego zagadnienia można doszukać się w Prawie wodnym, gdzie mowa jest o zbiornikach naturalnych, sztucznych, zamkniętych, co wskazuje na możliwość istnienia różnych zbiorników, w tym otwartych, jak w niniejszej sprawie, a nie tylko jako silosu. Taką tezę potwierdzają także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, które nie wykluczają istnienia budowli rolniczych w postaci, np. otwartych zbiorników, w tym zbiorników ziemnych (patrz: §§ 2, 2a, 6 ust. 2, 28 ust. 2, 3 i 4).

34 Poza tym okoliczność obwałowania przedmiotowego zbiornika wskazuje, że mamy także do czynienia z budowlą ziemną (wały wyniesione ponad powierzchnię terenu), co także potwierdza tezę, że przedmiotem postępowania jest budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

35 Dlatego należy zgodzić się z poglądem, że pojęcie zbiornika w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego obejmuje te obiekty ziemne, które służą magazynowaniu określonych substancji, najczęściej w formie płynnej. Chodzić może zatem o bezodpływowe zbiorniki na nieczystości, zbiorniki retencyjne, czy też dużych rozmiarów oczka wodne lub stawy. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym taki kierunek nadawania znaczenia omawianemu wyrażeniu nie budził zresztą dotąd wątpliwości (por. wyroki NSA: z 7 marca 2017 r., II OSK 779/16; z 12 września 2014 r., II OSK 595/13; z 8 października 2013 r., II OSK 1077/12; z 30 stycznia 2007 r., II OSK 246/06). Objęcie zakresem pojęcia "zbiorniki" obiektów ziemnych powstałych w wyniku wykonania robót budowlanych nie wyczerpuje jednak znaczenia przywołanego terminu. Definicja budowli została skonstruowana na podstawie wyliczenia obiektów stanowiących budowle, które ma charakter otwarty, co czym wyżej była mowa. Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie przyjęto, że do zbiorników jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego kwalifikują się silosy. Jednak wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że w przywołanym przez skarżącego orzecznictwie sądowym utożsamiano zbiornik wyłączenie z silosem. Co prawda, w przywołanym w skardze kasacyjnej w wyroku NSA o sygn. akt II FSK 329/20 wskazał, że w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca pośród obiektów budowlanych stanowiących budowle wymienił zbiorniki, a w kategorii XIX załącznika do tej ustawy dookreślił, iż do tej kategorii obiektów budowlanych zalicza się zbiorniki przemysłowe, jak silosy. Jednak tej tezy nie należy interpretować w ten sposób, że zbiornikiem może być tylko silos. Także inne przywołane w skardze kasacyjnej wyroki Sądów Administracyjnych nie pozwalają na wywiedzenie przeciwnego wniosku na kanwie przedmiotu postępowania, którym były boksy magazynowe i stacja kontenerowa paliw.

36 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynikają żadne racje, które nakazywałyby zawęzić pojęcie zbiornika jako budowli wyłącznie do silosów. Szersze rozumienie pojęcia zbiornika i obejmowanie nim również innych zbiorników, w tym ziemnych, odpowiada funkcji analizowanego przepisu. Pozostaje jednocześnie zbieżne z objęciem zakresem pojęcia budowli (w art. 3 pkt 3 ww. ustawy) budowli ziemnych, obronnych (fortyfikacji), ochronnych, hydrotechnicznych. Ponadto gabaryty i konstrukcja techniczna określonego zbiornika na materiały ciekłe powoduje, że może on w konkretnym przypadku stanowić rodzaj obiektu budowlanego poddanego stosowanej reglamentacji prawnej dotyczącej jego budowy w określonym miejscu zgodnie z przewidzianą w tym zakresie technologią. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko dotyczące potrzeby szerokiego rozumienia pojęcia zbiornika użytego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego było wielokrotnie wyrażane, stąd – wbrew odmiennemu poglądowi wnoszącego skargę kasacyjną – nie można Sądowi I instancji przypisać w tym zakresie popełnienia błędu w odniesieniu do wykładni powołanego wyżej przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2015 r., II OSK 2816/13; z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 1640/10; z 29 września 2006 r., II OSK 1155/05). W niniejszej sprawie nie kwestionowano zaś dokonanych w sprawie ustaleń, z których wynika, że zrealizowano zbiornik ziemny, który powstał poprzez wykonanie regularnego, zbliżonego do kształtu prostokąta zagłębienia w ziemi, otoczonego od poziomu terenu nasypem z drobnego kruszywa (piasek, żwir) przemieszanego z ziemią. Zbocza zagłębienia ziemnego wraz z otaczającym nasypem zostały wyprofilowane ze spadkiem w sposób zapobiegający osuwaniu się ziemnej skarpy do wewnątrz zbiornika, jak również na zewnątrz. Poza zagłębieniem terenu, dokonano też nasypu ziemnego i to o znacznych rozmiarach bo w obwodzie prostokąta o wymiarach 45,00 x 103,65 m i szerokości nasypu ziemnego w koronie od 2,90 do 3,40 m. Takie zaś okoliczności nie przeczą, że mamy także do czynienia z "budowlą ziemną", która dotyczy właśnie takich przypadków jak zorganizowanie nasypu (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2688/16), czy wału ziemnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 830/17), czy gdy tworzywem jest ziemia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II OSK 2320/12), na co wskazywano w skardze kasacyjnej. Poza tym istnienie wymiarów ww. nasypów wskazuje, że mamy do czynienia z budowlą kubaturową, która jest widoczna i istnieje w kategoriach obiektywnych. W tym miejscu należy wskazać, że nie jest przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do pewnej niekonsekwencji w kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "zbiornika" i "budowli ziemnej". Z punktu widzenia wykonania przedmiotu postępowania bez uprzedniego pozwolenia na budowę oba te pojęcia mieszczą się w treści definicji ujętej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowla. Poza tym nakaz rozbiórki był wynikiem nie tyle takiej czy innej kwalifikacji, lecz brakiem wykonania przez inwestora stosownych obowiązków nałożonych przez PINB w trakcie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Taka zaś okoliczność wymagała zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i orzeczenia rozbiórki, co wynika z treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

37 Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a także art. 3 pkt 3 oraz art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

38 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.