Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1075/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1075/18

Sentencja

1 Dnia 3 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 588/17 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] kwietnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 588/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [..] kwietnia 2017r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

4 Decyzją z dnia [..] lutego 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 51 ust. 7 Prawo budowlane zatwierdził projekt zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [..] marca 2007 r. udzielonego przez Starostę K. przy budowie sieci kanalizacji sanitarnej na działkach o nr ewid.: [..] położonych w miejscowości B. gmina K. i nałożył na Gminę K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej.

5 Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. i J. H. wskazując, że nie wyrazili i nadal nie wyrażają zgody na prowadzenie kanalizacji sanitarnej sąsiadów po terenie ich działki o nr ewid. [..]. Nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że przebieg granicy przed rozgraniczeniem był inny, gdyż granica przy spornej studzience nie uległa zmianie. Zdaniem skarżących decyzja jest sprzeczna z prawomocnymi wyrokami WSA w Lublinie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 205/14 oraz z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 874/15.

6 Decyzją z dnia [..] kwietnia 2017 r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowana przez Gminę K. sieć kanalizacji sanitarnej wykonana została z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Sieć zapewniająca odbiór ścieków bytowych z budynków zlokalizowanych na działkach o nr [..], poprowadzona została przez działkę nr [..] będącą własnością K. i J.H. Jednocześnie ani z map znajdujących się w aktach sprawy, ani z dołączonych do akt sprawy protokołów granicznych nie wynika, że studzienka kanalizacyjna znajdująca się obecnie na działce o nr ewid. [..], będącej własnością K. i J. H., w czasie budowy przedmiotowej sieci znajdowała się na działce o nr ewid. [..] będącej własnością A. H. - nie można zatem stwierdzić, w sposób nie budzący wątpliwości, że podłączenie ścieków z działki o nr ewid. [..] do studzienki znajdującej się na działce o nr ewid. [..] wymagało zgody właścicieli działki o nr ewid. [..] tj. K. H. i J. H. na dysponowanie przez inwestora ich terenem. Zatem w sprawie koniecznym jest przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego w zakresie zmierzającym do potwierdzenia prawa inwestora do dysponowania przedmiotowym terenem na cele budowlane. O prawie gminy do dysponowania nieruchomością, w odniesieniu do działki o nr ewid. [..], nie może świadczyć oświadczenie J. H. z dnia 14 lipca 2007 r. akceptujące wykonane tego dnia roboty budowlane, z tego względu, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga zgody wszystkich jej współwłaścicieli, a więc również K. H., która takiej zgody nie wyraziła.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę Gminy K. na powyższą decyzję uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..]. Słusznie bowiem organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wypełnił zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 874/15, oraz w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 205/14. Dotyczyły one w szczególności konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego zamierzającego do potwierdzenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zwrócił uwagę, że stanowisko organu odwoławczego wynika wprost z uzasadnień wymienionych powyżej wyroków. Błędne jest stanowisko skarżącej gminy, że dysponowała ona i dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane w świetle zgromadzonych w aktach administracyjnych pism i oświadczeń J.H. i K. H. Jak wskazał Sąd we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach żadne z tych pism i oświadczeń nie może być uznane za oświadczenie potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

8 W skardze kasacyjnej Gmina K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając:

9 - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca gmina nie posiadała zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane właścicieli działki nr [..] przy zatwierdzaniu projektu budowlanego zamiennego i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i uznaniu za prawidłowe stanowisko Wojewódzkiego [..] Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia [..] kwietnia 2017r.

10 Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.H. i J. H. wnieśli o jej oddalenie kwestionując zasadność podniesionego w niej zarzutu.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

14 Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów postępowania przyjąć należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest przez skarżącą kasacyjnie kwestionowany.

15 Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie tego Sądu, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11; z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1900/12; z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2079/13 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11; z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1900/12).

16 Zwrócić należy również uwagę, że powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 r., Nr 2, poz. 22), według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11, CBOSA; podobnie w doktrynie M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1900/12).

17 Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody obu współwłaścicieli nieruchomości.

18 Prawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że z przedłożonych przez skarżącą gminę dokumentów, które dotyczą rozgraniczenia działek nie wynika, że sporna studzienka kanalizacyjna przed rozgraniczeniem znajdowała się na terenie, co do którego gmina posiadała prawo do dysponowania nim na cele budowlane W sprawie zasadnie organ odwoławczy wywiódł, a Sąd zaakceptował że na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do istotnych okoliczności faktycznych należy ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości. Stanowi to również, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wykonanie przez organ odwoławczy i Sąd oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 26 lutego 2015r. sygn. akt II SA/Lu 205/14 i wyroku z dnia 20 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Lu 874/15. Brak ustalenia w tym zakresie okoliczności faktycznych powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

19 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.