Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r., II GZ 279/19

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r., II GZ 279/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1124/19 na pismo Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] września 2018 r. bez numeru w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2135/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) umorzył postępowanie ze skargi J. I. (dalej: skarżący) na pismo Prezydenta RP z dnia [...] września 2018 r. zawiadamiające o przejściu skarżącego – sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku.

3 W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 2507; dalej: ustawa nowelizująca). Argumentując na rzecz takiego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej sędziowie SN, którzy przeszli w stan spoczynku w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 5; dalej: ustawa o SN) na podstawie art. 111 § 1 tego aktu, powracają do pełnienia urzędu na stanowisku wcześniej zajmowanym z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Skoro ta ostatnia weszła w życie w dniu 1 stycznia 2019 r., to z tą chwilą służbę sędziego SN uważa się za nieprzerwaną, a wobec tego aktualizuje się treść art. 4 ustawy nowelizującej, który nakazuje umorzyć postępowania wszczęte na podstawie art. 37 § 1 i art. 111 § 1–1b ustawy o SN, gdyż treść art. 4 ustawy nowelizującej jednoznacznie wskazuje, że postępowania wszczęte na wskazanych podstawach ustawy o SN oraz postępowania odwoławcze w tych sprawach niezakończone do dnia wejścia ustawy nowelizującej podlegają umorzeniu.

4 Z rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący.

5 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GZ 51/19 uchylił zaskarżone postanowienie WSA z 4 stycznia 2019 r., podsumowując, że w rozpoznawanej wprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a tym samym postępowanie ze skargi skarżącego nie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn. Okoliczność ta przesądził o uznaniu trafności rozpoznawanego zażalenia, tym samym zaskarżone postanowienie należało uchylić.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1124/19 na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi J. I. na pismo Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] września w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego.

7 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ustawa z 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2507) usunęła wszelkie skutki ustawy o Sądzie Najwyższym wywoływane w odniesieniu do stosunku służbowego, którego ochrony domagała się skarżący. Ustawodawca aktem generalnym wstecznie i wyczerpująco uregulował sytuację prawną sędziów objętych hipotezą normy dekodowanej z art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, nie tylko pozbawiając mocy prawnej tenże wzorzec sądowej kontroli, ale zarazem konsumując wszelkie podjęte na jego podstawie działania administracji. W aktualnym stanie rzeczy, zaskarżony akt Prezydenta RP w żaden sposób nie wyznacza już prawnej sytuacji skarżącego. Co więcej, ów retroaktywny skutek ustawy zmieniającej powoduje także i to, że stosunek służbowy skarżącego, o którego ochronę w sprawie niniejszej się ubiegał, traktować należy tak, jak gdyby nigdy nie został naruszony.

8 Sąd nie może tych okoliczności ignorować. Skoro ustawodawca ukształtował sytuację prawną skarżącego w drodze przepisów ustawy i uczynił to w sposób wyczerpujący, ze skutkiem ex tunc, eliminując podstawę prawną zaskarżonego aktu, to w opinii Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie niniejszej stało się bezprzedmiotowe i musi podlegać umorzeniu.

9 Skutkiem prawnym ustawy zmieniającej było retroaktywne pozbawienie mocy prawnej wszelkich norm generalnych oraz podjętych aktów i czynności na ich podstawie. Jak podnosi się w nauce "materialna (rzeczywista) utrata mocy obowiązującej przepisu polega na tym, że nie może on być zastosowany do żadnej sytuacji faktycznej w przyszłości, czyli prospektywnie nie może być ani podstawą aktów stosowania prawa, ani >>kwalifikacji określonego stanu faktycznego<<" (zob. P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności "prawa nieobowiązującego", PiP 2014/5/99-115, wyrok TK z 18 lipca 2012, K 14/12 OTK-A 2012/7/82). Nie zachodzi zarazem potrzeba wyrokowania w tej sprawie dla ochrony praw i wolności skarżącej (zob. na ten temat wyrok TK z 16 marca 2011, sygn. akt K 35/08, OTK-A 2011/2/10). Skoro stosunek prawny wykreowany przez wyeliminowane z obrotu przepisy został w całości retroaktywnie unormowany na nowo nie istnieje już sprawa sądowoadministracyjna w jej materialnym aspekcie.

10 J. I. złożył na powyższe Sądu I instancji zażalenie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), a to:

11 1) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotu niniejszego postępowania jako nieaktualnego od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. poz. 2507, ze zm.; dalej jako "nowel"), zaś wskutek tego postępowania jako bezprzedmiotowego, co bezpośrednio spowodowało jego umorzenie zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy;

12 2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 184, art. 185 § 1 i art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne założenie, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2019 r., VI SA/Wa 2135/18, nie wykluczało ponownego umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, i to w oparciu o tę samą ustawową podstawę bezprzedmiotowości, mimo że NSA uchylił zaskarżone postanowienie, co w danych okolicznościach sprawy oznacza niedopuszczalność ponownego zakwalifikowania postępowania jako bezprzedmiotowego;

13 3) art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., poprzez wykładnię art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sprzeczną z przyjętą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., II GZ 51/19, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do ponownego wydania postanowienia tej samej treści, opartego co do istoty na tych samych przesłankach.

14 Na podstawie art. 176 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości względnie o jego uchylenie w całości oraz przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Zażalenie jest zasadne, chociaż nie wszystkie podniesione w nim zarzuty zasługują na uwzględnienie.

17 W szczególności podkreślić należy, że istota sprawy objętej zażaleniem sprowadza się do oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, wyrażającego się w zaskarżonym orzeczeniu o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, w kontekście wydanego w tej samej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 kwietnia 2019 roku sygnatura akt II GZ 51/19 uchylającego wcześniejsze postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2019 roku o umorzeniu postępowania ze skargi J. I. na pismo Prezydenta RP z dnia [...] września 2018 roku zawiadamiające o przejściu skarżącego-sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku.

18 W ocenie NSA za trafne uznać należało zarzuty sformułowane w punkcie 2 i 3 petitum zażalenia. Biorąc pod uwagę treść zarzutów oraz ich uzasadnienie stwierdzić należy, że sprowadzają się one do wykazania, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo zinterpretował postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie II GZ 51/19, a tym samym błędnie uznał, że dopuszczalne jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wadliwie przyjmując, iż następuje to w oparciu o inną "podstawę umorzenia" aniżeli ta, która została zakwestionowana przez NSA w/w postanowieniu, co wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art.190 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 184 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.

19 W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji podniósł, że w sytuacji, gdy ustawodawca ukształtował sytuację prawną skarżącego w drodze przepisów ustawy i uczynił to w sposób wyczerpujący, ze skutkiem ex tunc, eliminując podstawę prawną zaskarżonego aktu, to postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W ocenie Sądu I instancji skoro stosunek prawny wykreowany przez wyeliminowane z obrotu przepisy prawa został w całości retroaktywnie unormowany na nowo to nie istnieje już sprawa sądowoadministracyjna w znaczeniu materialnym.

20 W związku z powyższym podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności złożonego zażalenia ma wiążący charakter postanowienia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GZ 51/19.

21 Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma prawna odkodowana z regulacji prawnej wskazanej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z treścią art. 197 § 2 p.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, iż opisana wyżej zasada znajduje także zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym. Podkreślić przy tym należy, że wykładnia prawa, o której mowa, obejmuje prawo materialne, jak i prawo procesowe. Jak wskazuje się w doktrynie moc wiążąca, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie prawa oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 625; B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 889-891).

22 W ocenie NSA nie budzi żadnych wątpliwości, że rozpoznając zażalenie od wydanego orzeczenia (postanowienia) sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym orzeczeniu (postanowieniu).

23 W tym stanie rzeczy z całą mocą podkreślić należy, że ocena stanowiska Sądu I instancji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 kwietnia 2019 roku sygnatura akt II GZ 51/19 została oparta na analizie zakresu sprawy będącej przedmiotem skargi i analizie zakresu kontroli jaką może w tej sprawie sprawować sąd administracyjny.

24 Postępowanie przed sądem administracyjnym zostało wywołane skargą wniesioną przez sędziego Sądu Najwyższego na pismo Prezydenta RP z dnia [...] września 2018 roku, zawiadamiające o przejściu w stan spoczynku. W uzasadnieniu postanowienia w sprawie II GZ 51/19 NSA jednoznacznie wskazał na treść art.39 ustawy o SN, który to przepis nakładał na Prezydenta RP obowiązek wydania stosownego aktu, w którym określona była data przejścia w stan spoczynku. W sposób nie budzący wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że akt Prezydenta RP wydany w oparciu o przepis art. 39 ustawy o SN podlega kontroli sądowoadministracyjnej (str. 7, str.8 i str.9 uzasadnienia w sprawie II GZ 51/19). W tym zakresie NSA podkreślił odrębność sytuacji prawnej i faktycznej występującej między procedowaniem w sprawach dotyczących powołania na stanowisko sędziego SN i w sprawach, w których wskazany akt wydany został w ramach istniejącego stosunku prawnego związanego z pełnieniem urzędu sędziego SN-stosunku ukształtowanego powołaniem na to stanowisko. Stanowisko NSA wskazujące na dopuszczalność zaskarżenia aktu Prezydenta RP stwierdzające przejście sędziego SN w stan spoczynku jest jednoznaczne i wiążące sądy oraz organy.

25 W tym miejscu podkreślić należy, że konkludując NSA stwierdził, iż "...postanowienie Prezydenta RP wydane na podstawie art.39 ustawy o SN jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, a tylko w takiej formie może działać Prezydent RP na podstawie art. 142 ust. 2 Konstytucji RP, to tym samym to rozstrzygnięcie podlega kognicji sądów administracyjnych, bo jest decyzją w znaczeniu materialnym... A gdyby przyjąć, że nie jest to decyzja tylko akt, to również tej kognicji podlega, z tym tylko, że inaczej są ukształtowane formalne warunki skargi, o czym stanowi art. 52 i art. 53 p.p.s.a.".

26 Zauważyć także należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja, która dawałaby podstawy do przyjęcia, że ustał "byt sprawy sądowadministracyjnej". Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 powołanego przepisu stało się ono bezprzedmiotowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie ustawy chodzi zatem o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. W literaturze i w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in. wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało pozbawione bytu prawnego w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (stwierdzenie nieważności) lub w wyniku wykonania przez organ wyższego stopnia uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2013 r. s. 615; por. też postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II GSK 177/14, LEX nr 1450679). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Postanowienie Prezydenta RP z dnia 12 września 2018 roku funkcjonuje w obrocie prawnym a zmiana przepisów ustawy o SN nie wywołała skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanego aktu Prezydenta RP. Nadal aktualna pozostaje kwestia kontroli legalności działań podjętych przez Prezydenta RP, który stosownie do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia NSA na gruncie ustawy o SN musi być traktowany jak organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a to otwiera drogę do sądowej kontroli działań Prezydenta RP w zakresie odnoszącym się do statusu prawnego sędziów SN.

27 Powyższe oznacza, że w omawianym zakresie zasadne jest stanowisko zaprezentowane w zażaleniu, a wskazujące na to, że NSA odnosząc się do zaistnienia przesłanek warunkujących zastosowanie regulacji prawnej przewidzianej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie odniósł tej kwestii wyłącznie do oceny podstawy umorzenia, o której mowa w art. 4 ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 roku o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym. Z uzasadnienia NSA jednoznacznie wynika, że "...w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a tym samym postępowanie ze skargi skarżącego nie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn".

28 Należy także podkreślić, że w ocenie NSA nie jest zasadny zarzut przedstawiony w punkcie 1 petitum zażalenia. Wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, strona wnosząca zażalenie stara się wykazać, iż brak było podstaw do uznania, że na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2018 roku o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym postępowanie w niniejszej sprawie stało się nieaktualne i jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.

29 Kierowanie zarzutu do Sądu I instancji wskazującego na to, że umorzył postępowanie sądowoadministracyjne odwołując się do podstawy z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ustawa z dnia 21 listopada 2018 roku o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym usunęła wszelkie skutki wywołane przez przepisy ustawy z 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym nie jest prawidłowe, bowiem w istocie stwarza wrażenia, iż to sąd administracyjny jest odpowiedzialny za to aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki. Natomiast zasada prawidłowej legislacji jako element zasady demokratycznego państwa prawa stanowi wymóg stawiany ustawodawcy (prawodawcy).

30 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.