Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., II GSK 996/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., II GSK 996/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Go 940/11 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. T. 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie ze skargi R. T. (zwanego także: skarżącym) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 W dniu [...] maja 2011r., na drodze krajowej nr 24, zatrzymano do kontroli drogowej autobus marki MERCEDES o nr rej. [...] należący do R. T. prowadzącego przedsiębiorstwo Przewozy Autokarowe [...]. Pojazdem kierował R. W., który oświadczył, iż wykonuje regularny przewóz drogowy osób autobusem na linii [...], przez [...].

5 W oparciu o protokół z powyższej kontroli i analizę zatrzymanych wykresówek, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 23 000 zł, ograniczając jej wymiar do kwoty 15.000 zł., na mocy art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej: "u.t.d.",

6 Na skutek odwołania R. T. Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, uznał, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji dalszego postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy przewozy regularne wykonywane były przez przedsiębiorcę w okresie objętym kontrolą na trasach do 50, czy też powyżej 50 km oraz w oparciu o jakie pozwolenia i rozkłady jazdy. Wskazał też na sformułowanie sentencji decyzji w sposób sprzeczny z art. 92 ust. 1 pkt 1 u.t.d., tj. poprzez nałożenie kary w wysokości 23.000 zł.

7 Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na skarżącego kary w wysokości 15 000 zł. Organ powołał się na przepisy art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 8 u.t.d. oraz Lp. 1.7, 10.2 lit. a i lit. b, 10.4 lit. a i lit. b, 11.1 ust. 1 lit. d załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 6, art. 8 ust. 1-9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/85, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r.) dalej: rozporządzenie 561/2006, art. 13, art. 15 ust. 7 oraz rozdział VI ust. 3 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295).

8 Kara została nałożona za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną, wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. Natomiast podstawą do wymierzenia kary było ustalenie, iż kierowca zarówno w dniu kontroli jak i w okresie ją poprzedzającym wykonywał przewóz regularny na trasie [...] tj. na linii powyżej 50 km w oparciu o zezwolenie nr [...] z którym nie korelował okazany podczas kontroli rozkład jazdy dotyczący zezwolenia nr [...] na trasę poniżej 50 km, zeznania kierowcy w charakterze świadka, który przyznał fakt wykonywania przewozu na linii powyżej 50 km oraz położenie punktu kontrolnego w którym doszło do zatrzymania pojazdu, znajdującego poza trasą wynikającą z okazanego w toku kontroli rozkładu jazdy. Wskazano także na brak wykresówek za dni 1, 2, 3, 9, 15 i 16 maja lub zaświadczenia przedsiębiorcy o nieprowadzeniu we wskazanych dniach pojazdu przez kierowcę R. W. Ponadto brak było aktualnych badań kontrolnych tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe.

9 Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, kwestionując stan faktyczny przyjęty przez organ I instancji. Za niezgodne z rzeczywistą sytuacją uznał przyjęcie, że we wszystkie dni objęte kontrolą wykonywany był przewóz na trasach przekraczających 50 km, mimo, że ze zgromadzonych dowodów wynika, iż wykonywany był również transport drogowy na trasie objętej zezwoleniem Starosty [...] nr [...] o długości jedynie 35 km. Organ nie wykazał też, w które dni wykonywane były przewozy drogowe na linii do 50 km, a w które na linii powyżej 50 km. Podniesiono też, że na wykresówkach znajdował się także dojazd z bazy w M. do początku linii komunikacyjnej znajdującej się w odległości kilkudziesięciu kilometrów od bazy przedsiębiorstwa.

10 Skarżący stwierdził ponadto, że skoro urządzenie rejestrujące, nie zostało poddane okresowej kontroli, to nie są wiarygodne dane wynikające z zapisów takiego urządzenia. W oparciu o te zarzuty przedsiębiorca wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

11 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wstrzymał natychmiastową wykonalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r.

12 Decyzją z [...] października 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na stwierdzone w wyniku kontroli drogowej naruszenia, analogiczne jak ustalone przez organ I instancji, przedstawiając uzasadnienie prawne dla nałożenia kary za każde z nich. Podzielił zasadniczo ustalenia i wywody organu I instancji, weryfikując je także w kontekście decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu. Modyfikacja ustaleń organu I instancji dokonana została przez organ odwoławczy jedynie w zakresie analizy wykresówek kierowcy opisanych za dni [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r. Organ odwoławczy nie potwierdził faktu popełnienia naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o 11 godzin i 30 minut w stosunku do normy 10 godzin, uznając nałożoną w tym zakresie karę za bezzasadną jako że dochowana została norma skróconego odpoczynku tygodniowego. W związku z takimi okolicznościami wysokość kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustalono w wysokości 20 200 zł, zamiast 23 000 zł. Natomiast z uwagi na treść art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d., kara pieniężna została ograniczona do wysokości 15.000 zł.

13 GITD wyjaśnił również, że niewykonanie badań okresowych tachografu w terminach przewidzianych przepisami prawa nie oznacza, że urządzenie nie rejestruje okresów aktywności kierowcy w sposób zgodny z rzeczywistością. Podkreślono różnicę polegającą na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, od niesprawnego działania tachografu.

14 Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołującego się, a dotyczącego nieuwzględnienia okoliczności, iż w okresie objętym kontrolą kierowca wykonywał transport drogowy osób na liniach do 50 km, zgodnie z zezwoleniem nr [...] wydanym przez Starostę Powiatowego, a w konsekwencji niezidentyfikowanie i niewykazanie, w jakim dniu przewozy drogowe odbywały się na linii do 50 km oraz na linii powyżej 50 km, organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenia dokonane przez organ I instancji w tym zakresie były prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że przewozy w całym okresie objętym kontrolą, tj. od [...] kwietnia do [...] maja 2010 r. odbywały się na linii określonej w zezwoleniu Nr [...] tj. na trasie [...], której długość wynosi 79 km. Organ podkreślił, iż w trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie: [...]. Okazany natomiast wraz z ww. dokumentem rozkład jazdy dotyczył zezwolenia Nr [...] wydanego przez Starostę Powiatowego w [...]. Kierowca składając zeznania w charakterze świadka pod odpowiedzialnością karną zeznał, że w okresie poddanym kontroli wykonywał przewozy na linii [...] przez [...], przy czym długość trasy w jedną stronę wynosiła około 80 km.

15 W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne, organ I instancji prawidłowo wyjaśnił niezgodność pomiędzy zeznaniami kierowcy a okazanym rozkładem jazdy. Skarżący bowiem wyposażył kierowcę w niewłaściwy rozkład jazdy, który był załącznikiem do zezwolenia Nr [...], zamiast rozkładu stanowiącego załącznik do zezwolenia Nr [...], obejmującego trasę wykraczającą poza obszar województwa. W konsekwencji organ uznał, iż zeznania kierowcy są jasne i niesprzeczne. Wynika z nich jednoznacznie, że w całym okresie objętym kontrolą wykonywał przewozy na trasie objętej zezwoleniem nr [...]wynoszącej 79 km. Konsekwencją powyższego było stwierdzenie przez organ, że do tych przewozów należało stosować w pełni przepisy rozporządzenia nr 561/2006 (WE), a nie przepisy ustawy o czasie pracy kierowców.

16 Od decyzji GITD R. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołując się na okoliczności podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

17 Sąd orzekając w dniu 23 lutego 2012 r. uznał, że skarga okazała się uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja, naruszała przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

18 W pierwszej kolejności WSA odwołał się do zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazano także na obowiązek organu administracji w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powoduje że pominięcie, lub zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Organ, zdaniem Sądu, jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji.

19 Sąd zgodził się, że w przedmiotowej sprawie kluczowe było ustalenie przez organ, jaki rodzaj przewozów wykonywany był w okresie objętym kontrolą, ponieważ, skarżący konsekwentnie wskazywał, że przewozy wykonywane były także w oparciu o zezwolenie nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. (czyli na linii o długości 35 km). Bezspornie w okresie objętym kontrolą skarżący legitymował się również zezwoleniem Marszałka Województwa Nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...]. Z zatwierdzonego do tego zezwolenia rozkładu jazdy wynika, iż długość tej linii wynosi 79 km. Okoliczność ta ma znaczenie w świetle art. 3 lit. a) rozporządzenia 561/2006(WE) ponieważ akt ten nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Z kolei ustawa o czasie pracy kierowców zawiera częściowo odrębne regulacje w stosunku do kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km (rozdział 4a ustawy) i w tym zakresie ma zastosowanie zarówno do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy (jak w niniejszej sprawie), jak i nie będących pracownikami (art. 1 pkt 4 ustawy).

20 Zdaniem WSA ustalenia dokonane przez organ dotyczące wykonywania przewozów na trasie linii powyżej 50 km tj. tej której dotyczyło zezwolenie nr [...] było niewadliwe, ale jedynie w odniesieniu do przewozu wykonywanego w dniu kontroli tj. [...] maja 2010 r. Natomiast ani decyzja organu I instancji, ani organu odwoławczego nie zawierała analizy zapisów tachografu w konfrontacji z rozkładami jazdy na obie trasy dla wykazania jakie przewozy były faktycznie wykonywane w okresie objętym kontrolą.

21 Mając na uwadze fakt, iż mimo już dwukrotnego rozpoznawania sprawy nie doszło do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co dodatkowo uniemożliwiło dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, konieczne pozostawało uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

22 W konkluzji Sąd wskazał, że podczas ponownego rozpoznania sprawy obowiązkiem organu będzie – co najmniej – przeprowadzenie uzupełniającego przesłuchania świadka R. W. na okoliczność charakteru przewozów wykonywanych w okresie 28 dni poprzedzających kontrolę na drodze i skonfrontowanie tych zeznań z analizą wykresówek z tego okresu. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dostarczy, w ocenie WSA, materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie jakie przewozy były faktycznie w okresie objętym kontrolą wykonywane i pozwoli na ocenę w kontekście właściwych przepisów prawa materialnego.

23 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

24 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 ze zm.), zwanej dalej także k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę nie zgromadził i nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, które to dowody bezspornie potwierdziłyby rodzaj przewozu drogowego, wykonywanego w okresie objętym kontrolą, a w konsekwencji uznaniu przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony należycie, a organ odwoławczy w sposób zupełny i wyczerpujący zgromadził wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, które jednoznacznie wskazują, że w przedmiotowej sprawie w okresie objętym kontrolą, wykonywane były przewozy drogowe na linii powyżej 50 km, tj. tej, której dotyczyło zezwolenie Marszałka Województwa nr [...] i rozkład jazdy na trasie [...], wynoszącej 79 km, zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;

25 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny działania organu odwoławczego poprzez pryzmat własnych, odmiennych od przyjętych przez organ odwoławczy ustaleń stanu faktycznego i prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zeznania kierowcy R. W. nie dowodzą, iż w przedmiotowej sprawie wykonywane były przewozy drogowe na linii powyżej 50 km, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należało stwierdzić, iż zeznania ww. kierowcy jednoznacznie wskazują, że w rozpoznawanej sprawie w okresie objętym kontrolą, wykonywane były przewozy drogowe na linii powyżej 50 km, co potwierdza zdanie tego kierowcy, że: "w okresie od [...] kwietnia 2010 r. na tej linii jeżdżę sam, z wyjątkiem czasu, w którym idę na urlop lub wolne", które bezspornie dowodzi, iż kierowca Pan R. W. w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia kontroli, na tej linii jeździł sam, czyli na linii powyżej 50 km, tj. tej której dotyczyło zezwolenie Marszałka Województwa nr [...] i rozkład jazdy na trasie [...], wynoszącej 79 km.

26 Wskazując na powyższe zarzuty Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

27 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, nie można natomiast nakładać na organy obowiązku badania okoliczności faktycznych, co do których w toku postępowania nie istnieją żadne wątpliwości. Wbrew argumentacji Sądu I instancji organ odwoławczy zgromadził materiał dowodowy pozwalający na bezsporne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności na ustalenie rodzaju przewozu drogowego, wykonywanego w okresie objętym kontrolą. Organ prawidłowo wskazał, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, że w okresie objętym kontrolą wykonywane były przewozy drogowe na linii powyżej 50 km. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ odwoławczy był zatem zobowiązany do dokonania jego oceny z punktu widzenia norm rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

28 Jednocześnie organ jest zobowiązany do zbadania zgromadzonego, materiału dowodowego z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., co zostało wykonane. Zdaniem organu okazane do kontroli wykresówki za okres [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] maja 2010 r. jednoznacznie potwierdzają, że kontrolowany kierowca tj. R. W. w powyższym okresie wykonywał przewozy drogowe, objęte zezwoleniem Marszałka Województwa nr [...], co dowodzi wyrysowana droga na przedmiotowych tarczach wykresówek, znajdujących się w aktach niniejszej sprawy, w związku z czym ww. kierowca wykonywał dzienne przejazdy na trasie powyżej 50 km.

29 Całkowicie błędna, zdaniem wnoszącego skargę, kasacyjną jest ocena zeznań kierowcy R. W. dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Według organu zeznania kontrolowanego kierowcy jednoznacznie dowodzą, że w okresie objętym kontrolą były dokonywane przewozy drogowe, właśnie na linii powyżej 50 km.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

31 Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

32 Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.

33 Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

34 Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

35 Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi Sąd pierwszej instancji, uchylającemu decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wobec uznania, że w sprawie, mimo już dwukrotnego jej rozpoznania, nie doszło do należytego ustalenia stanu faktycznego. To z kolei uniemożliwia ocenę przez Sąd prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż co jest niesporne, zastosowane przez organy do oceny większości naruszeń rozporządzenie 561/2006 nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km.

36 Skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszeniu przepisów postępowania.

37 Nie w pełni odpowiada ona ww. warunkom, co do zasad formułowania zarzutów oraz ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz administracyjnego (k.p.a.). Jeśli chodzi o te ostatnie zarzuty, to poza rozwinięciem dotyczącym przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. skarga ta w ogóle nie wskazuje na czy miałoby polegać naruszenia przez Sąd art. 6, 7, 10 (powołany w całości, mimo tego, że składa się z trzech paragrafów), czy art. 107 § k.p.a., co uniemożliwia ustosunkowanie się do tych zarzutów.

38 Autor skargi kasacyjnej nie podał również na czym polegało naruszenie przez WSA przepisów art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

39 Jeśli chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07). Takich zarzutów uzasadnieniu wyroku Sądowi pierwszej instancji nie postawiono. Uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazuje również jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia oraz wyczerpująco i jasno przedstawia stanowisko Sądu, pozwalając na dokonanie pełnej kontroli instancyjnej przez Sąd drugiej instancji, a stronie na wdanie się w spór. Nie uzasadnia natomiast stanowiska kasatora o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 1 p.p.s.a. uznanie przez WSA, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie był wystarczający dla podjęcia zaskarżonej decyzji.

40 Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a., to przypomnieć trzeba, że przepis ten wyznacza granice rozpatrzenia sprawy przez sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie zarzuca, aby WSA w G. rozpoznał sprawę z przekroczeniem jej granic Ponadto treść tego unormowania pozwala na sformułowanie wniosku, że regulację tę można naruszyć wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w nim (tj. postępowaniu sądowym) dowody, które zostały przez sąd pominięte względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2006 r. I FSK 56/06). Również taki stan rzeczy w sprawie nie zachodzi. Zdaniem składu orzekającego nie można naruszyć tego przepisu – tak jak wskazuje to autor skargi kasacyjnej w pierwszym zarzucie – poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania gdyż nie zgromadził i nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego.

41 Zarzut objęty punktem pierwszym skargi kasacyjnej, skarżący ponadto wiąże z dokonaniem wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji i bezzasadnym przyjęciem, że organ uchybił treści art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Tymczasem, zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego wyczerpująca ocena, dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. potwierdziły rodzaj przewozu drogowego wykonywanego w okresie objętym kontrolą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że okazane podczas kontroli wykresówki za okres od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] maja 2010 r. jednoznacznie potwierdzają, że kontrolowany kierowca, R. W. wykonywał przewozy drogowe na trasie powyżej 50 km.

42 Zarzutu tego nie można podzielić. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że już w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. – uchylającej pierwsze rozstrzygnięcie wydane w sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego – organ odwoławczy zwrócił uwagę, że "wnikliwa analiza okresów aktywności zarejestrowanych na wykresówkach J. W. wykazała niezgodność godzin jazdy i odpoczynków z godzinami podanymi w rozkładzie jazdy do zezwolenia nr [...] na linię [...]. Jednocześnie zapisy na wykresówkach dokładnie pokrywają się z godzinami odjazdów i przyjazdów wskazanymi w rozkładzie jazdy przedstawionymi przez kierowcę w dniu kontroli na linię poniżej 50 km". Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ani decyzja, ani akta administracyjne nie zawierały powołanej przez organ analizy. Uchylając decyzję do ponownego rozpoznania organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy przewozy regularne były wykonywane na trasach do, czy ponad 50 km oraz w oparciu o jakie pozwolenia i rozkład jazdy. Te właściwe wskazania organu odwoławczego nie zostały przez organ I instancji zrealizowane, a organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, z naruszeniem art. 138 k.p.a. to usankcjonował, przy czym nastąpiło to w sytuacji gdy organ I instancji w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji popadł ewidentnie w wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony uznał, iż w okresie objętym kontrolą wykonywane były wyłącznie przewozy regularne na trasie powyżej 50 km, stosując w związku z tym przepisy rozporządzenia 561/2006, a z drugiej zawarł w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzenie, iż "analiza okresów aktywności zarejestrowanych na wykresówkach kierowcy J. W. wykazała niezgodność godzin jazdy i odpoczynków z godzinami podanymi w rozkładzie jazdy do zezwolenia nr [...] na linię [...]. Jednocześnie zapisy na wykresówkach dokładnie pokrywają się z godzinami odjazdów i przyjazdów wskazanymi w rozkładzie jazdy przedstawionym przez kierowcę w dniu kontroli na linię poniżej 50 km", będące dosłownym powieleniem stwierdzeń z decyzji organu odwoławczego, wskazującym jednoznacznie na fakt wykonywania przewozów na linii regularnej do 50 km. Autor skargi kasacyjnej do tych stwierdzeń w ogóle się nie odnosi wskazując w skardze, że okazane wykresówki J. W. za okres objęty kontrolą jednoznacznie potwierdzają, iż kontrolowany kierowca w powyższym okresie wykonywał przewozy drogowe, objęte zezwoleniem nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie to pozostaje gołosłowne, nie zostało bowiem poparte żadną analizą wykresówek, która potwierdzałaby, iż zapisy na ich tarczach faktycznie odpowiadają trasie pokonywanej w ramach ww. zezwolenia. Dlatego też należało zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że mimo dwukrotnego rozpoznania sprawy nie doszło do należytego ustalenia stanu faktycznego, zaś twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną trzeba uznać za nieuprawnioną polemiką z tym stanowiskiem.

43 Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w punkcie drugim skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że obowiązek wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Nakładając obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, ustawodawca nakazuje uwzględnić sądowi stan faktyczny istniejący w momencie wydania decyzji, wskazuje także na to, iż sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 899/09). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznacza pewne granice, w ramach których może operować sąd administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy ani nie czynił samodzielnych ustaleń. Oparł się na aktach przedstawionych przez organy i na ich podstawie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji miał prawo uznać, że ocena zeznań świadka R. W., dokonana przez organy administracji publicznej nie była prawidłowa. Słusznie WSA wskazał, że z cytowanego w decyzji jedynego fragmentu zeznań świadka: "W okresie od [...].04.2010 r. na tej linii jeżdżę sam, z wyjątkiem czasu, w którym idę na urlop lub wolne" nie wynika – jak uznał to organ odwoławczy – aby kierowca jednoznacznie oświadczył, iż w okresie 28 dni poprzedzających kontrolę wykonywał pracę wyłącznie na linii [...]. W związku z wątpliwościami co do interpretacji tych zeznań, jak również z nieprzeprowadzeniem analizy zapisów tachografu trafnie Sąd uznał, że konieczne będzie przeprowadzenie uzupełniającego przesłuchania świadka W. na okoliczność charakteru przewozów wykonywanych w okresie 28 dni poprzedzających kontrolę na drodze, a następnie poddanie tych zeznań konfrontacji z rzeczywiście przeprowadzoną i utrwaloną w aktach administracyjnych analizą wykresówek z tego okresu w zakresie zarejestrowanych na nich parametrów, pozwalających na odtworzenie charakteru odbytych przewozów w odniesieniu do rozkładów jazdy obu posiadanych w tym okresie zezwoleń.

44 Tym samym również zarzut podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej należy uznać za całkowicie niezasadny.

45 Reasumując to co wyżej powiedziano Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i stwierdzając luki w materiale dowodowym sprawy oraz sprzeczności w dokonanej przez organ analizie tego materiału zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że od właściwego ustalenia stanu faktycznego będzie zależeć prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

46 Mając te wszystkie względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest bezzasadna, wobec czego w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.