Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r., II GSK 915/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r., II GSK 915/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 868/22 oddalającego sprzeciw K.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2022 r., nr SKO.522.259.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz K.G. 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 868/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 15 listopada 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Decyzją z 13 września 2022 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu, działający z upoważnienia Starosty Piskiego, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w terminie o zbyciu pojazdu marki [...], tj. uchybienia art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.; dalej "p.r.d."). Stwierdzono, że zbycie pojazdu nastąpiło w 12 lutego 2021 r., skarżący do 15 marca 2021 r. miał obowiązek zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu, który to obowiązek wykonał dopiero 30 sierpnia 2022 r. Strona pozostawała zatem w stanie niezgodności z przepisami przez 533 dni. Jednocześnie organ wskazał, że nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa. Podał też, że określając wysokość kary, zbadał przesłanki, o których mowa w art. 140n ust. 4 p.r.d., tj. zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. W dalszej kolejności stwierdził, że w przypadku przekroczenia ustawowego terminu na zgłoszenie zbycia pojazdu o więcej niż 360 dni kara pieniężna nakładana jest w wysokości 1000 zł.

5 Decyzją z 15 listopada 2022 r. SKO w Olsztynie uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

6 Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji, ustalając wysokość kary pieniężnej, odniósł się jedynie do przesłanki zakresu naruszenia, z góry zakładając, że przekroczenie terminu na zgłoszenie zbycia pojazdu o 533 dni skutkuje karą pieniężną w wysokości 1000 zł. Organ całkowicie pominął dwie pozostałe przesłanki, które ustawodawca nakazał uwzględniać przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej. Organ I instancji – pomijając rozważenie tych przesłanek – nie wskazał w zasadzie powodów uzasadniających nałożenie kary w najwyższej możliwej kwocie. Organ pierwszej instancji powinien był ocenić, czy okoliczność naruszenia po raz pierwszy przepisów ustawy oraz nieosiąganie z tego tytułu korzyści finansowych wpływała na możliwość nałożenia kary pieniężnej w niższej wysokości. W uzasadnieniu decyzji zabrakło wyczerpującego odniesienia się do tych okoliczności.

7 WSA w Olsztynie oddalił sprzeciw na powyższą decyzję.

8 Sąd pierwszej instancji uznał, że SKO słusznie zauważyło, że rozważając przesłanki wymiaru kary, organ pierwszej instancji uwzględnił w istocie jedynie zakres naruszenia, sprowadzając go do kwestii czasu trwania naruszenia, który rzeczywiście był długi. Wprawdzie organ pierwszej instancji wskazywał na pozostałe przesłanki, a mianowicie na brak powtarzalności naruszeń oraz brak odniesienia korzyści majątkowej przez skarżącego w związku naruszeniem obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, jednakże poza ich przytoczeniem organ nie wyprowadził z nich żadnych konsekwencji dla wymiaru kary, choć były one niewątpliwie korzystne dla skarżącego i uzasadniały obniżenie kary. Oznaczało to, iż organ wymierzył karę, kierując się w rzeczywistości tylko jedną przesłanką wskazaną w art. 140n ust. 4 p.r.d., pomijając z naruszeniem tego przepisu pozostałe.

9 WSA zaakceptował więc stanowisko SKO, że organ pierwszej instancji – pomijając rozważenie tych przesłanek – nie wskazał w zasadzie powodów uzasadniających nałożenie kary w najwyższej możliwej kwocie. Skoro jednak organ wypracował pewien mechanizm wymierzania wysokości kar pieniężnych, zwracając szczególną uwagę na zakres naruszenia, to winien również ocenić, czy okoliczność naruszenia po raz pierwszy przepisów ustawy oraz nieosiąganie z tego tytułu korzyści finansowych wpływają na możliwość nałożenia kary pieniężnej w niższej wysokości. Stąd wymierzenie skarżącemu wysokości 1000 zł stanowiło przejaw braku odpowiedniego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.").

10 Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, jego decyzja miała oparcie w prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

12 Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), tj.:

13 1. art. 151a § 2 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art.136 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw w sytuacji, gdy organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zamiast ją merytorycznie rozstrzygnąć,

14 2. art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na błędnej ocenie działania organu odwoławczego, wadliwym uznaniu braku naruszenia prawa, odmowie uchylenia decyzji i oddaleniu sprzeciwu, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty zostały uwzględnione.

17 Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

18 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

19 Zauważyć należy, że art. 64e p.p.s.a. ograniczył zakres rozpoznania sprzeciwu od decyzji. W takim przypadku sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64e).

20 W doktrynie wskazuje się, że o naruszeniu przepisów postępowania określonym w art. 138 § 2 k.p.a. można mówić, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu) albo gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64e).

21 Druga przesłanka uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zachodzi, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

22 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani Sąd pierwszej instancji, ani SKO nie wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było bowiem jedynie nierozważenie – zdaniem SKO – przesłanek z art. 140n ust. 4 p.r.d.

23 NSA doszedł do przekonania, że w takiej sytuacji nie wystąpiły okoliczności z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ SKO powinno było merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Nie było bowiem przeszkód, aby – w przypadku uznania, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza była niewystarczająca – SKO samodzielnie oceniło ustalenie wysokości kary pieniężnej z uwzględnieniem przesłanek z art. 140n ust. 4 p.r.d.

24 Ocenę tę potwierdza dodatkowo fakt, że samo SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji na zakres naruszenia prawa przez stronę i wyjaśnił, że wynosił on łącznie 533 dni (...). Organ wskazał także, że badając powtarzalność naruszenia stwierdził, że tego typu naruszenie jest pierwszym, jakiego dopuściła się strona. Nie ustalono też, aby strona uzyskała korzyść finansową z tytułu naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.". Z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji przeanalizował przesłanki z art. 140n ust. 4 p.r.d. i wyraził stanowisko co do wystąpienia przesłanek z tego przepisu. Jeżeli zaś SKO inaczej oceniło wystąpienie przesłanek z tego przepisu, powinno było wyrazić ten pogląd w decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

25 W tej sytuacji NSA uznał, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 p.p.s.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji WSA naruszył art. 151a § 2 p.p.s.a.

26 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z uwagi zaś na to, że WSA powtórzył stanowisko organu odwoławczego, zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji.

27 Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

28 Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

29 W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie.

30 Poza tym dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżący kasacyjnie nie wykazał.

31 Autor skargi kasacyjnej – za pomocą tego zarzutu – polemizuje w istocie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości zaskarżonej decyzji, czego skutecznie uczynić nie może. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy bowiem do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11), a także stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., II GSK 1096/13 wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

32 Zarzutu tego nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza omawiany zarzut.

33 To zaś, że skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska WSA i uważał, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

34 Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.

35 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

36 O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) stosowanych do sprzeciwu odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a.