Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., II GSK 859/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., II GSK 859/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 723/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I.

3 Wyrokiem z 30 października 2013 r. sygn. akt: II SA/Ke 723/13, Wojewódzki Sąd

4 Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w O. na

5 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2013 r. znak:

6 [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie bez

7 wymaganej koncesji kambryjskich piaskowców kwarcytowych i uchylił zaskarżoną decyzję

8 oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia

9 się wyroku.

10 Referując stan sprawy Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe

11 Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania S. L., uchyliło

12 w całości decyzję Starosty O. z [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia

13 opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie bez wymaganej koncesji kambryjskich piaskowców

14 kwarcytowych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

15 Starosta O. oraz Okręgowy Urząd Górniczy w K. w dniu [...] maja 2008 r.

16 przeprowadzili kontrolę w celu rozpoznania eksploatacji kopaliny piaskowca kwarcytowego w miejscowości D., na działkach należących do prywatnego właściciela. 2 czynności

17 sporządzono notatkę służbową, w której wskazano, że w wyniku prowadzonej eksploatacji

18 powstały dwa wyrobiska górnicze, których wymiary opisano na podstawie wizualnej oceny.

19 Podczas kolejnej wizji w dniu [...] maja 2008 r. stwierdzono, iż teren eksploatacji znacznie

20 różni się od stanu istniejącego w dniu [...] maja 2008 r., gdyż oba wyrobiska zostały częściowo

21 zasypane, a większa część składowisk i zwałowisk prawdopodobnie rozplantowana po

22 powierzchni działek. Droga nr [...] relacji W. J.-D. utwardzona została

23 na odcinku 2,5 km materiałem kamiennym, lokalnie zaklinowana, o szerokości zmiennej od 6 do 10 mb. Lokalnie wykonano rowy i na tych odcinkach łączna szerokość utwardzonej

24 nawierzchni plus szerokość rowu (zewnętrzna skarpa rowu) wynosi od 7 do 10 mb.

25 Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 2008 r., S. L. wyjaśnił,

26 że prace rozpoczęte zostały w kwietniu 2008 r. i polegały na wydobyciu i oddzieleniu

27 okruchów skalnych z wierzchniej warstwy działek w celu sprawdzenia możliwości

28 technicznych maszyn. Część odsortowanego materiału wykorzystano do poprawy drogi

29 publicznej relacji W. J.-Ł. na odcinku D.-W. J.

30 S. L. oświadczył, że znajdujące się w granicach ww. działek zwałowiska o wys.

31 do 3-4 m i długości na kierunku wschód-zachód około 180 m i szerokości na kierunku

32 północ-południe ok. 40 m zawierają 80 % gliny i piachu, a pozostała część to rumosz skalny

33 piaskowca kwarcytowego. W styczniu 2009 r. mierniczego górniczego inż. E. K.

34 oraz mgr inż. A. F. opracowali operat obliczeniowy z obmiaru wyrobiska na

35 działkach nr [...]. W

36 operacie podano, że podstawą do określenia ilości wydobytej kopaliny z wyrobiska był

37 obmiar inwentaryzacyjny wyrobiska wykonany w dniu [...] września 2008 r. Na podstawie

38 operatów, Starosta O. wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzję w trybie art. 85 a ust.

39 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 228,

40 poz. 981 ze zm.), ustalając S. L. opłatę eksploatacyjną w wysokości [...] zł, przyjmując, iż ilość wydobytej kopaliny to 4.302 t.

41 Decyzją z 25 lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uchyliło

42 ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W

43 uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie

44 pozwala jednoznacznie ustalić, czy wydobyty materiał stanowi kopalinę w rozumieniu

45 przepisów. Zawarty w aktach operat obliczeniowy, w oparciu o który ustalono ilość wydobytej

46 kopaliny nie zawierał wyjaśnień i uzasadnienia dla przyjętych w tym operacie danych. W

47 ocenie Kolegium w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia ww. kwestii niezbędna jest opinia

48 biegłego geologa.

49 W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji uzyskał opinię wykonaną

50 przez inż. A. K. i dr inż. S. Z., a następnie decyzją z 15

51 czerwca 2010 r. ustalił S. L. opłatę w wysokości [...] zł za

52 wydobywanie kambryjskich piaskowców kwarcytowych ze złoża położonego na działkach o

53 nr ew. [...] w miejscowości D., gmina

54 I.

55 Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Kolegium, uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało

56 sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że

57 sporządzona opinia została w całości opracowana w oparciu o materiał dowodowy

58 przekazany przez organ l instancji, będący podstawą podjęcia przez organ I instancji

59 uchylonej poprzednio decyzji. W tym zakresie oparto się bowiem na notatkach służbowych

60 Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] maja 2008 r. oraz Starostwa Powiatowego z

61 [...] maja 2008 r. Ponadto biegli, ustalając ilość wydobytej kopaliny, oparli się na wykonanych

62 na zlecenie Starostwa operatach pomiarowych z obmiaru wyrobiska wykonanych przez inż.

63 E. K. i A. F. zakwestionowanych poprzednio przez Kolegium

64 wobec braku dostatecznego uzasadnienia dla przyjętych w nich danych. Biegli nie dokonali

65 wówczas jakikolwiek własnych ustaleń, jak oględziny na gruncie czy własne pomiary,

66 odwierty i analizy, a wadliwości tych operatów nie zostały w toku ponownego rozpatrywania

67 sprawy wyeliminowane. Kolegium podkreśliło zarazem, że opierając się na tym samym

68 materiale dowodowym, który posłużył do wydania przez Starostę O. decyzji z [...]

69 lipca 2009 r., biegli uzyskali zupełnie odmienny wynik co do ilości wydobytej kopaliny, co

70 jednocześnie skutkowało trzykrotnym wzrostem naliczonej przez organ I instancji opłaty.

71 Ponadto ocenie organu I instancji powinna być poddana przedłożona wraz z poprzednim

72 odwołaniem opinia dotyczącą warunków geologiczno-złożowych prowadzonych prac

73 górniczych w rejonie złoża piaskowców kwarcytowych "D." w maju 2008 r.

74 sporządzona przez W. J. i J. K. Zdaniem tych osób

75 eksploatacją nie zostały objęte piaskowce kwarcytowe budujące złoże "D." jak

76 również nieco zwietrzałe piaskowce występujące poza granicą złoża nawiercone w otworze

77 11-2. Wobec zaistniałych rozbieżności zdaniem Kolegium organ I instancji powinien w toku

78 ponownego rozpatrywania sprawy przesłuchać biegłych - autorów opinii a także autorów

79 dokumentacji geologicznej oraz przedstawicieli Okręgowego Urzędu Górniczego. Natomiast

80 w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można jednoznacznie stwierdzić, że w

81 trakcie prowadzonych prac doszło do naruszenia złoża. Wskazano ponadto, że organ I

82 instancji nie odniósł się do treści pisma podpisanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru

83 Budowlanego z [...] listopada 2008 r., w którym stwierdzono, że po przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2008 r. oględzinach ustalono, że na odcinku od 500 m drogi powiatowej relacji

84 D.-W. J. o szerokości o ok. 4,00 do 5,00 m stwierdzono rozsypanie

85 materiału kamiennego o zróżnicowanej granulacji. Mając na uwadze, że załącznikiem do

86 tego pisma był protokół oględzin drogi, organ I instancji powinien był dopuścić jako dowód

87 akta postępowania prowadzonego przez PINB w O.

88 Decyzją z [...] września 2012 r. organ I instancji, ustalił S. L. opłatę

89 eksploatacyjną w wysokości [...] zł za wydobycie w okresie od nieustalonej daty do

90 dnia [...] maja 2008 r. kambryjskich piaskowców kwarcytowych ze złoża położonego na

91 działkach o nr ew. [...] w miejscowości D.,

92 gmina I., bez wymaganej koncesji-na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b

93 ustawy w związku z art. 222 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U.

94 z 2011 r. Nr 163, poz. 981). W uzasadnieniu wskazano na jednoznacznie stwierdzony fakt

95 wydobywania z terenu ww. działek tej kopaliny, jak również to, że S. L. nie

96 posiadał koncesji na jej wydobywanie. Przeprowadzenie prac wydobywczych (dwa wyrobiska

97 górnicze o znacznej długości około 80 m każde) według oceny organu pozwoliło

98 wydobywającemu rozeznać dodatkowo budowę złoża poza robotami geologicznymi

99 wykonanymi podczas jego dokumentowania, dobrać (przetestować) maszyny do wydobycia i

100 przeróbki mechanicznej a ponadto utwardzić drogę relacji W. J.-D. na

101 odcinku około 2,5 km i szerokości 6 -10 m, w tym 500 m drogi nr [...] ilość wydobytej

102 kopaliny oszacowano na 12.700 t, która została wyliczona na podstawie ustaleń Okręgowego

103 Urzędu Górniczego w Kielcach oraz ustaleń organu I instancji dokonanych w oparciu o

104 obmiar mierniczego górniczego oraz obliczenia sporządzone przez uprawnionych geologów.

105 Nie dano przy tym wiary twierdzeniom strony, że prowadzone prace polegały na

106 wydobywaniu i oddzieleniu okruchów skalnych z wierzchniej warstwy ww. działek i

107 sprawdzeniu możliwości technicznych maszyn i że tylko część odsortowanego materiału

108 została wykorzystana do poprawy drogi publicznej na odcinku D.-W. J.

109 Zdaniem organu część wydobytej kopaliny- piaskowca kwarcytowego pozyskano z obszaru

110 udokumentowanego złoża - co wykazano w oparciu o przyjętą przez Marszałka Województwa

111 Ś. "Dokumentację geologiczną złoża kambryjskich piaskowców kwarcytowych

112 "D." w kat. C1. Złoże to zostało udokumentowane dopiero w sierpniu 2008 r., - czyli już

113 po przeprowadzeniu przez stronę robót górniczych. Przyjmując ustaloną ilość wydobytej

114 kopaliny na 12.700 t ustalono należną opłatę eksploatacyjną jako iloczyn wydobytej kopaliny

115 i osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej z zastosowaniem stawki

116 obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania.

117 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wydając na podstawie art. 138 §2

118 K.p.a. zaskarżoną decyzję, podkreśliło, że w sprawie nadal pozostają niewyjaśnione sporne

119 kwestie wskazywane w poprzedniej decyzji kasacyjnej. Zwrócono uwagę, że opinia

120 sporządzona przez mierniczego górniczego nie jest wystarczająca do bezspornego

121 ustalenia, w jakiej ilości została wydobyta kopalina, a opinia geodezyjna winna być jedynie

122 uzupełnieniem opinii geologicznej. Powyższa opinia wraz z uzupełnieniem nie zawiera

123 uzasadnienia dla przyjętych w tej ekspertyzie danych. Biegli sporządzający opinię

124 geologiczną oparli się na poprzednio sporządzonych opiniach geodezyjnych oraz danych

125 wskazanych w notatce służbowej sporządzonej z oględzin w dniu [...] maja 2008 r., pomimo że

126 Kolegium wskazywało, że dane te miały charakter przybliżony. Przesłuchiwani w toku

127 postępowania biegli E. K., A. K., S. Z. potwierdzili

128 sporządzone przez siebie opinie ale podnoszone przez stronę zarzuty nie zostały

129 wyjaśnione. Z wyjaśnień E. K. wynikało, że w dniu [...] czerwca 2008 r. S. L. nie okazał świadkowi składowiska nadkładu oddalonego o ok. 200 m od głównego

130 wyrobiska. Biegły wyjaśnił, że podczas obmiaru wykonywanego w dniu [...] września 2008 r.

131 nie zmierzył tego składowiska, gdyż droga do niego była porośnięta roślinnością i nic nie

132 wskazywało, że ono się tam znajduje.

133 Kolegium stwierdziło, że sporządzone w sprawie opinie nie dają jednoznacznej

134 odpowiedzi, w jakiej ilości wydobyty materiał może być uznany za kopalinę, w rozumieniu art.

135 6 pkt 1 ustawy, której wydobycie zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymaga koncesji.

136 Za niewystarczające uznano wyjaśnienia organu, że to strona przez zasypanie wyrobisk i

137 wyrównanie terenu uniemożliwiła przeprowadzenie oględzin ze swoim udziałem, łamiąc

138 jednocześnie zakaz wstrzymania prac-jako że po stwierdzeniu faktu nielegalnego wydobycia,

139 rolą właściwych organów; było zabezpieczenie terenu przed powyższymi działaniami - co nie

140 zostało uczynione. Zdaniem Kolegium, konieczne było jednoznaczne ustalenie ilości

141 wydobytej kopaliny przy jednoznacznym stwierdzeniu, że wydobyty materiał jest kopaliną z

142 jakiej nielegalnym wydobyciem związana jest opłata przewidziana w art. 85 a ust. 1 ustawy.

143 Ustalenie tego elementu stanu faktycznego należy do trudnych a zarazem spornych

144 zagadnień. Ustalenie wskazywanych okoliczności nie może być dokonane w ramach

145 postępowania odwoławczego, gdyż oznaczałoby to, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia

146 sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II

147 instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania

148 administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

149 II.

150 Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]

151 czerwca 2013 r. wniósł Prokurator Rejonowy w O., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

152 I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

153 naruszenie art. 7, 76 §1, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym

154 rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w

155 zwłaszcza w:

156 a) uznaniu, że organ nie ustalił ilości wydobywanej kopaliny, pomimo,:

157 - że zeznania świadków złożone przed Prokuratorem Prokuratury Rejonowej w O.:

158 M. J. (k. 84 akt [...]), H. S. (k. 86 akt [...]) oraz

159 dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach sprawy, potwierdzają fakt, że droga była

160 remontowana na odcinku 2,5 km, została poszerzona od 6 do 10 m, lokalnie zostały

161 wykonane rowy odwadniające oraz że na drogę został wysypany gruby kamień różnej frakcji, dysponowania przez organ opinią mierniczego górniczego oraz opinią geologa górniczego,

162 które należy uznać, na bazie pozostałego materiału dowodowego za wiarygodne;

163 b) nie wzięcie pod uwagę zeznań świadków złożonych przed Prokuratorem Prokuratury

164 Rejonowej w O.: J. G. (k. 107 akt [...]), K. S. (k.

165 165 akt [...]), A. S. (k. 193 akt [...]), M. M. (k. 196 akt [...]), Ł. D. (k. 269 akt [...]), S. K. (k.

166 271 akt [...]), w których świadkowi potwierdzają zarówno fakt poszerzania drogi, jak

167 również okoliczność, że kamień z kopalni D., która była własnością S. L., był wydobywany i wywożony przez okres 2 tygodni na drogę dojazdową do kopalni;

168 ponadto w zeznaniach tych świadkowie poświadczają, że doszło do zdjęcia wierzchniej

169 warstwy ziemi i wydobycia kamienia/urobku ze złoża D. Wskazują, że prace te

170 trwały 2-3 tygodnie, co potwierdza ilość wydobywanej kopaliny;

171 c) niedokładnym zapoznaniu się z pismem Prokuratura Rejonowego w O. (k. 171 akt

172 [...]) oraz protokołem oględzin Powiatowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego (k. 183

173 akt Ds. [...]), w którym wskazane jest, że Prokurator nie zwrócił się o zbadanie całego

174 odcinka drogi dojazdowej do kopalni, a jedynie odcinka drogi powiatowej Nr [...] relacji

175 W. J.-D., który to odcinek wynosi 500 m.; taki odcinek badał zatem

176 jedynie PINB w O., nie przeprowadzając w ogóle oględzin drogi gminnej;

177 d) niezapoznaniu się z zeznaniami świadka M. J. oraz z notatką

178 służbową z dnia [...] maja 2008 r., z której wynika, że dokonano obmierzenia wyrobiska taśmą - a co za tym idzie kwestionowaniu uprawnień i kompetencji pracowników organu

179 dokonujących pomiarów w dniu [...] maja 2008 r.; organ nie ma bowiem obowiązku

180 dokonywania pomiarów przez uprawnione osoby;

181 e) uznaniu, że przeprowadzone przez organ czynności w dniu [...] maja 2008 r., były dokonane z naruszeniem art. 10 K.p.a. - pomimo że organ wyjaśniał, iż odstąpił od powiadomienia strony o terminie oględzin ze względu na okoliczność, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego; ponadto nie wzięto pod uwagę zeznań świadka A. S. (k. 193 akt Ds. [...]), który potwierdza

182 fakt przekazania A. K. numeru telefonu do S. L., która następnie do

183 niego z terenu zatelefonowała;

184 f) uznaniu za wiarygodną ekspertyzę prywatną wykonaną na zlecenie S. L.

185 przez W. J. i mgr inż. J. K. (lipiec 2010), nie uwzględniającą

186 robót górniczych, o których mowa w notatce służbowej Okręgowego Urzędu Górniczego w

187 K. z [...] maja 2008 r.; z notatki tej wynika, że uzyskano nowe dane geologiczne, co

188 wynika z dokumentacji fotograficznej. Zatem opinia wykonana przez W. J.

189 i mgr inż. J. K. nie uwzględnia zmian warunków geologiczno-złożowych, w

190 wyniku prowadzonej nielegalnie eksploatacji i górniczej;

191 II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

192 1) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 85 a ustawy poprzez przyjęcie że wydobyty materiał nie stanowi

193 kopaliny w rozumieniu tej ustawy-podczas gdy organ l instancji wykazał, że wydobyty

194 materiał jest kopaliną;

195 2) art. 85 a ustawy poprzez przyjęcie, że wydobycie kopaliny nie przyniosło korzyści

196 gospodarczej - podczas gdy organ pierwszej instancji wykazał, że wydobycie kopaliny

197 przyniosło korzyść gospodarczą;

198 Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

III.

199 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga była zasadna.

200 W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że zakwestionowana przez

201 Prokuratora decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady

202 merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak

203 zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt.

204 przepisu. Kierując się treścią art. 138 §2 K.p.a. podnieść należy, że organ odwoławczy może

205 zastosować ten przepis tylko wówczas, gdy przekonująco uzasadni istnienie przesłanek w

206 nim wymienionych. W przypadku, gdy w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe

207 jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już

208 dokonanej, to obowiązkiem tego organu jest szczegółowe odniesienie się do wszystkich

209 istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w

210 uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie

211 przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art.

212 136 K.p.a, nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy

213 uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby

214 organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest

215 równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138§2 K.p.a.

216 Zgodnie z art. 15 K.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego

217 rozpatrzenia sprawy. Ustawodawca, realizując zasadę dwuinstancyjności, ukształtował

218 postępowanie przed organem odwoławczym-co do zasady-jako postępowanie merytoryczne.

219 Działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie

220 merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Natomiast rozstrzygnięcia

221 kasacyjne-przede wszystkim wydawane na podstawie art. 138§2 K.p.a.-traktowane są w

222 K.p.a. jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania administracyjnego.

223 Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej zobligowany był m. in. do oceny

224 czy istotnie postępowanie organu I instancji dotknięte było takimi wadami, które skutkować

225 musiało ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ, czy też zachodziła w

226 sprawie możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 K.p.a. Wydanie decyzji

227 kasacyjnej jest bowiem uprawnione wtedy, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu

228 faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Dokonując wykładni

229 art. 138§2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze

230 sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138§2

231 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko

232 wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania

233 wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

234 W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy

235 dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko

236 uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138§2 K.p.a., ale również wskazać,

237 dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania

238 dowodowego.

239 W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, to jest art.

240 138 §2 i art. 136 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a.-co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd

241 podzielił stanowisko Kolegium o konieczności zastosowania w stanie faktycznym

242 rozpoznawanej sprawy przepisów ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze.

243 Jak wynika z art. 222 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr

244 163, poz. 981) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się

245 dotychczasowe przepisy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

246 Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2008 r. i nie zostało zakończone ostateczną

247 decyzją do dnia wejścia w życie nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zakres ustaleń

248 faktycznych koniecznych do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej

249 był determinowany treścią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa

250 materialnego. Stosownie do art. 15 ustawy działalność gospodarcza w zakresie

251 wydobywania kopalin ze złóż wymaga koncesji (ust. 1 pkt 2). Zabrania się wydobywania

252 kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w

253 rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (ust. 4).

254 Zaznaczyć trzeba, że jak wynika z pisma S. L. z [...] maja 2008 r. oraz jego

255 wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu [...] czerwca 2008 r. strona była w posiadaniu

256 koncesji udzielonej przez Marszałka Województwa Ś., która obejmowała

257 jedynie rozpoznanie złoża kambryjskich piaskowców kwarcytowych w m. D.

258 Stanisław L. oświadczył ponadto, że celem prowadzonych prac polegających na zdjęciu

259 wierzchniej warstwy i podaniu jej na maszyny w celu oddzielenia okruchów skalnych

260 znajdujących się w tejże warstwie było sprawdzenie możliwości technicznych planowanych

261 do zakupu maszyn. Uzyskany w ten sposób surowiec skalny w ilości około 780 ton został

262 nieodpłatnie zużytkowany na remont drogi dla dobra lokalnej społeczności,

263 Zgodnie z art. 85a ust. 1 ustawy w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej

264 koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze

265 decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości

266 osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny,

267 pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w

268 dniu wszczęcia postępowania. Wysokość stawek w dniu wszczęcia postępowania określało

269 rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2007 r. w sprawie opłat eksploatacyjnych

270 (Dz. U. z 2007 r. Nr 211, poz. 1541), zgodnie z którym stawka opłaty eksploatacyjnej za

271 piaskowce określona została na poziomie 0,68 zł/t (pozycja 29 załącznika do

272 rozporządzenia).

273 Obowiązkiem organów administracji publicznej było ustalenie: po pierwsze-czy doszło

274 do wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji, po drugie-ilości wydobytej kopaliny, która

275 to okoliczność bezpośrednio wpływała na wysokości opłaty eksploatacyjnej obliczonej na

276 podstawie art. 85a ust. 1 ustawy. Jak wynikało z uzasadnienia zaskarżonej decyzji

277 "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w ocenie Kolegium stwierdzić

278 jednoznacznie jaka była kubatura wydobytych mas ziemnych i jaka była kubatura wydobytej

279 kopaliny". Na jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie nie pozwalają bowiem, zdaniem

280 organu, sporządzone opinie biegłych. Jednocześnie wyjaśniono, że "w swoich poprzednich

281 decyzjach Kolegium nie kwestionowało dokonanego przez mierniczego górniczego obmiaru

282 zlokalizowanego wyrobiska, ale zawarte w tej opinii dane dotyczące ilości oraz rodzaju i

283 jakości wydobytego materiału, uznając, że mierniczy górniczy nie jest uprawniony do

284 czynienia tego rodzaju ustaleń". Na zlecenie organu I instancji w celu ustalenia wielkości

285 dokonanych wyrobisk i ilości wydobytej kopaliny mierniczy górniczy inż. E. K. oraz

286 mgr inż. A. F. opracowali "Operat obliczeniowy z obmiaru wyrobiska na

287 działkach nr [...]" (styczeń 2009 r.-k. 160 akt administracyjnych) oraz "Operat obliczeniowy z obmiaru zwałowisk zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...]" (czerwiec 2009r.-k. 196 akt administracyjnych). Biegli, po uwzględnieniu w obmiarach dwóch zwałowisk o pow. 0,31ha 0,42 ha zlokalizowanych w północnym rejonie poza granicami złoża ustalili ubytek zasobów nadkładu z powierzchni eksploatacji na 15.425,4 m3, przy czym minimalny uzysk piaskowca kwarcytowego określono na 4.302,0 Mg. Wskazano przy tym, że otrzymanym w trakcie

288 przeróbki mechanicznej kruszywem - piaskowcem kwarcytowym wykonano utwardzenie

289 drogi gruntowej-dojazdowej do wyrobiska relacji W. J.-D. Przyjmując,

290 że utwardzona droga ma miąższość 0,20 m, długość 2,5 km oraz szerokość średnio 7,0 m,

291 ustalono że ilość zużytego kruszywa wyniosła 8.750 Mg. W uwagach końcowych do operatu

292 z czerwca 2009 r. (k. 200 akt administracyjnych) biegli wskazali, że w ramach prowadzonej

293 działalności wydobywczej wykonano roboty odkrywkowe-zdjęto nadkład i wykonano dwa

294 wyrobiska górnicze-co zostało potwierdzone w notatce służbowej z dnia 9.05.2008 r.,

295 sporządzonej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (k. 6 akt

296 administracyjnych). Z notatki tej wynika, że poszczególne wyrobiska górnicze miały wymiary

297 odpowiednio: - długość ok. 80 m, szerokość od 5 do 30 m, 4 m głębokości (jedynie w płn.

298 części ok. 1 m), - długość ok. 70 - 80 m, szerokość ok. 10 m, 3 - 4 m głębokości, przy czym

299 w bezpośrednim sąsiedztwie ww. wyrobisk stwierdzono trzy uformowane wały rumoszu

300 skalnego i ziemi o wymiarach odpowiednio: - szerokość u podstawy ok. 4 m i wysokość od

301 1,5 m do 3 m, - szerokość u podstawy ok. 10 m i wysokość do 4 m (dwa wały przy drugim

302 wyrobisku).

303 Podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 25 czerwca 2008 r. (k. 57

304 akt administracyjnych) stwierdzono, że ww. wyrobiska zostały zasypane, przy czym w płn.

305 części ww. terenu znajduje się pas zwałowisk z rumoszem skalnym z gliną o wysokości do 3-

306 4 m, długości ok. 180 m i szerokości ok. 40 m.

307 W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta O. przeprowadził

308 dowód z "Opinii specjalistycznej w sprawie ujawnienia wydobywania kopaliny w postaci

309 kambryjskich piaskowców kwarcytowych bez wymaganej koncesji w miejscowości

310 D., Gmina I.", sporządzonej przez geologa górniczego inż. A. K. oraz rzeczoznawcę dr inż. S. Z. (maj 2010 r.-k. 263 akt administracyjnych). Biegli ustalili ilość wydobytej kopaliny na poziomie 12.700 ton, wskazując, że w dniu [...] maja 2008r. na terenie działek S. L. zlokalizowano dwa wyrobiska oraz dwa składowiska urobionego kruszywa (o podanych wyżej wymiarach) o łącznej objętości 4.000 m3, tj. 6.400 Mg. Ponadto przyjęto, że doszło do utwardzenia odcinka drogi relacji W. J.-D. szerokości 6-10 m i długości 2,5 km tj. 6.300 Mg-kruszywem kwarcytowym pochodzącym z terenu prowadzonej działalności (str. 5). W opinii

311 tej-powołując się na obmiar terenu, na którym prowadzono wydobycie, sporządzony przez

312 mierniczego górniczego-wyliczono ilość wydobytej kopaliny na poziomie 4.302 Mg. Biegli

313 zaznaczyli jednocześnie, że z powodu niemożności zlokalizowania i geometryzacji drugiego

314 wyrobiska (w miejscu drugiego wyrobiska zlokalizowano pryzmy nadkładu) mierniczy

315 dokonał obmiaru wyłącznie jednego wyrobiska. Z zestawienia ilości piaskowca

316 kwarcytowego uzyskanego z wydobycia w wyrobisku górniczym obmierzonym (4.302 Mg) z

317 kopaliną wykorzystaną do utwardzenia ww. drogi (6.300 Mg) i zgromadzoną na

318 składowiskach kruszywa (6,400 Mg)-łącznie 12.700 Mg, biegli na str. 10 ekspertyzy wywiedli,

319 że ilość piaskowca z drugiego nieobmierzonego wyrobiska była nie mniejsza niż 8.398 Mg

320 (12.700 Mg-4.302 Mg).

321 Przedstawioną opinię biegłych organ I instancji uznał za logiczną, wskazując m. in. na

322 okres prowadzenia robót górniczych, zgromadzenie parku maszynowego o określonych

323 parametrach (służącego do realizacji pełnego cyklu przeróbki kopaliny), ilość obsługujących

324 w dniu 9 maja 2008 r. te maszyny osób, jak również prowadzenie prac pod szyldem

325 przedsiębiorstwa świadczącego usługi wydobywania kopalin. Okoliczności te, zdaniem

326 Starosty, mogą jednoznacznie dowodzić funkcjonowania zakładu górniczego w pełnym tego

327 słowa znaczeniu. W rezultacie organ nie dał wiary twierdzeniom S. L., że

328 działania prowadzone na ww. działkach polegały jedynie na przeprowadzeniu prób

329 testowych urządzeń, a mianowicie na zdjęciu wierzchniej warstwy gruntów i podaniu jej na

330 maszyny w celu oddzielenia okruchów skalnych znajdujących się w tej warstwie.

331 Podkreślono przy tym, że wydobyta kopalina wykorzystana została częściowo na

332 utwardzenie drogi dojazdowej-co potwierdzone zostało również przez S. L. w

333 piśmie z [...] maja 2008.r. (k. 42 akt administracyjnych). Odnośnie do przeprowadzonych prac

334 wydobywczych organ stwierdził, że pozwoliło to S. L. rozeznać

335 dodatkowo budowę złoża poza robotami geologicznymi wykonanymi podczas jego

336 dokumentowania, dobrać (przetestować) maszyny do wydobycia i przeróbki mechanicznej,

337 utwardzić drogę relacji W. J. – D. na odcinku około 2,5 km i szerokości

338 6-10 m. W tym zakresie uznano, że prowadzona działalność miała przygotować złoże

339 "D." do rozpoczęcia i prowadzenia wydobycia kambryjskich piaskowców

340 kwarcytowych, już po uzyskaniu koncesji.

341 W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony przez organ i instancji

342 pozwalał na stwierdzenie, że organ wykonał zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji

343 kasacyjnej Kolegium - poprzez przesłuchanie na rozprawie biegłych A. K.,

344 S. Z., E. K. oraz mgr inż. J. K. i W. J.

345 Dwaj ostatni specjaliści byli autorami wykonanej na zlecenie S. L. "Opinii

346 dotyczącej warunków geologiczno-złożowych prowadzonych prac górniczych w rejonie złoża

347 piaskowców kwarcytowych "D." w maju 2008 r." na którą powoływało się Kolegium w

348 poprzedniej decyzji kasacyjnej. Uczestniczyli również w pracach geologicznych związanych z

349 rozpoznaniem i udokumentowaniem w kat. C1 złoża piaskowców kwarcytowych D.,

350 prowadzonych w 2007 r. i na początku 2008 r. W powołanej ekspertyzie zakwestionowano

351 ustalenia biegłych A. K. oraz S. Z., wskazując że w stanie

352 faktycznym niniejszej sprawy eksploatacją nie zostały objęte piaskowce kwarcytowe

353 budujące złoże "D.", jak również nieco zwietrzałe piaskowce występujące poza

354 granicą złoża nawiercone w otworze ll-2. Wątpliwości w tym przedmiocie organ I instancji

355 wyjaśnił powołując się na zaprezentowane na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. stanowiska

356 biegłych A. K. oraz S. Z. Wskazano również, że

357 przedstawiona przez stronę ekspertyza nie uwzględnia zmian zarejestrowanych w wyniku

358 prowadzonej nielegalnie eksploatacji górniczej, zmian warunków geologiczno-złożowych

359 terenu, do których odniesiono się w opinii sporządzonej na zlecenie organu. Mianowicie,

360 biegli powołani przez organ wyjaśnili, że:

361 - "wykonane wyrobiska (...) pozwoliły dodatkowo, robotami górniczymi, rozeznać złoże",

362 które "zalega bliżej powierzchni ziemi z mniejszym nakładem niż określono to w

363 dokumentacji geologicznej", a

364 - "jak wynika ze zdjęć, dzisiaj okazanych, ilość nadkładu (nad piaskowcem kwarcytowym)

365 była znacznie mniejsza niż założyli to panowie (J. K. oraz W. J.) w

366 opinii".

367 Dodatkowo, biegli zwrócili uwagę, że gdyby istotnie wydobywano jedynie nakład, to

368 nie byłoby sensu jego przesiewania (przy pomocy zgromadzonego sprzętu), która to

369 czynność mogła zostać wykonywana jedynie w odniesieniu do nie rozsypującego się

370 piaskowca kwarcytowego.

371 Starosta w wyczerpujący sposób odniósł się do przedłożonej przez S. L. ekspertyzy, przeprowadzając w tym zakresie konieczne postępowanie dowodowe

372 (przesłuchanie ww. specjalistów) i dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętego w dniu [...]

373 września 2012 r. rozstrzygnięcia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że opinie biegłych

374 sporządzone na zlecenie stron noszą wyłącznie walor dokumentu prywatnego, a organ w

375 żaden sposób nie jest związany oceną zawartą w takim dokumencie co do treści innej opinii.

376 To organ administracji jest bowiem uprawniony do oceny opinii sporządzonej przez innego

377 biegłego-nie zaś inny rzeczoznawca.

378 Odnosząc się do argumentacji Kolegium dotyczącej przyznania przez E. K. przeoczenia podczas dokonywanych obmiarów jednego pasa ziemnego, nie sposób

379 podzielić stanowiska organu o zdyskwalifikowaniu w ten sposób wartości pozostałego

380 zebranego w sprawie materiału dowodowego. Znamienne przy tym pozostaje, że jak wynika

381 z zeznań E. K. w dniu [...] czerwca 2008 r. S. L. nie okazał biegłemu

382 składowiska nadkładu oddalonego o ok. 200 m od głównego wyrobiska, co w konsekwencji

383 spowodowało brak zmierzenia tego składowiska, zwłaszcza że "prowadząca do niego droga

384 była porośnięta roślinnością i nic nie wskazywało, że ono się tam znajduje".

385 Wskutek działań S. L. w krótkim odstępie czasu doszło nie tylko do

386 zasypania wykonanych wyrobisk, ale również do przemieszczania znacznych mas skalnych i

387 ziemnych, pomimo że decyzją z [...] maja 2008 r. Starosta O. nakazał S.

388 oraz J. małż. L. wstrzymanie działalności w zakresie przygotowania, jak i

389 wydobywania kopaliny ze złoża położnego w miejscowości D., gmina I.-w

390 terminie natychmiastowym. W ocenie Sądu takie działania niewątpliwie utrudniły organowi

391 prowadzenie postępowania dowodowego.

392 Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, zarzucającego biegłym brak

393 dokonania własnych ustaleń faktycznych, wskazać trzeba, że w zakwestionowanej opinii z

394 maja 2010 r. przedstawiono opisane powyżej fachowe wyliczenie wydobytego przez

395 S. L. piaskowca kwarcytowego. Co zaś się tyczy oparcia uzyskanego w ten

396 sposób wyniku na dokumentacji zgromadzonej już w aktach administracyjnych sprawy

397 należy podnieść, że wobec wskazanych wyżej zmian stanu zagospodarowania ww. terenu

398 przeszło dwa lata wcześniej, w sposób oczywisty brak było możliwości ustalenia zaistniałego

399 wówczas stanu faktycznego w sposób bezpośredni. Jak słusznie bowiem wskazali biegli

400 "lokalizacja tego (zasypanego) wyrobiska i jego odtworzenie wymagałoby przemieszczenia

401 dużych mas ziemnych z zastosowaniem maszyn górniczych, co wymagałoby znacznych

402 nakładów finansowych".

403 W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło ponadto, że "nie można uznać za

404 udowodnione twierdzeń organu l instancji dotyczących utwardzenia drogi nr [...] relacji

405 W. J. – D. na długości około 2,5 km". W tym zakresie zauważyć trzeba,

406 że pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z listopada 2008 r.

407 przedstawiono inż. A. K. i dr inż. S. Z. wraz z

408 odwołaniem S. L. Starosta, odnosząc się do poczynionych przez biegłych

409 ustaleń dotyczących rozmiarów dokonanego utwardzenia drogi, powołał się na

410 dokumentację fotograficzną oraz notatkę służbową przedstawicieli Starostwa Powiatowego w

411 O. oraz Zarządu Dróg Powiatowych w O. z [...] maja 2008 r., z której wynika, że

412 "droga relacji W. J.-D. utwardzona została na odcinku 2,5 km

413 materiałem kamiennym, lokalnie zaklinowana, o szerokości zmiennej od 6 do 10 mb.

414 Lokalnie wykonano rowy i na tych odcinkach łączna szerokość utwardzonej nawierzchni plus

415 szerokość rowu (zewnętrzna skarpa rowu) wynosi od 7 do mb." Organ I instancji podkreślił

416 również, że Gmina I. nie przesłała żadnych dokumentów poza lakoniczną informacją,

417 że nie posiada dokumentacji która pozwoliłaby na ocenę stanu drogi sprzed okresu jej

418 ulepszenia.

419 W ocenie Sądu I instancji nie było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 §2

420 K.p.a. Kolegium, pomimo zgłoszenia szeregu zastrzeżeń do sporządzonych na potrzeby

421 niniejszej sprawy opinii biegłych, nie wskazało na konieczność sporządzenia takich opinii od

422 nowa. Zdaniem Sądu, w świetle obszernego materiału dowodowego jakim dysponowały

423 organy obu instancji uprawnione jest stwierdzenie, że Starosta O., ponownie

424 rozpatrując niniejszą sprawę wykonał zalecenia zawarte w poprzednich dwóch decyzjach

425 kasacyjnych organu odwoławczego. Zastrzeżenia zgłaszane przez Kolegium w stosunku do

426 sporządzonych opinii, mogły być wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym poprzez

427 sporządzenie opinii uzupełniających, bądź ponowne przesłuchanie biegłych na rozprawie

428 administracyjnej-do czego organ II instancji był uprawniony na podstawie art. 136 K.p.a. Sąd

429 I instancji nie podzielił argumentacji Kolegium, że materiał dowodowy jest w dalszym ciągu

430 niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy.

431 IV.

432 S. L., działając przez pełnomocnika adwokata, zaskarżył powyższy wyrok

433 w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach zarzucił na podstawie art.

434 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami

435 administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 zezm. dalej-p.p.s.a,):

436 -naruszenie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 138§2 k.p.a., art. 136 k.p.a i art. 12

437 k.p.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i wykazanie przez Sąd naruszeń przywołanych wyżej przepisów k.p.a. podczas gdy w postępowaniu przed Kolegium nie

438 doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik

439 sprawy.

440 Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i

441 przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz o zasądzenie

442 kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

443 Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych

444 zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

445 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

446 V.

447 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

448 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd

449 Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu

450 pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w

451 tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem

452 ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze

453 kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej

454 oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi

455 przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy

456 zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których

457 środek oparto.

458 Istota problemu prawnego jaki zarysował się w sprawie dotyczy tego, czy Sąd I

459 instancji zasadnie zakwestionował wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 §2 K.p.a.) przez

460 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

461 Stosownie do treści art. 138 §2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonego

462 rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać

463 sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została

464 wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy

465 ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać,

466 jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

467 Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego

468 na podstawie art. 138§2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć

469 merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia

470 postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania

471 zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia

472 podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał

473 przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed

474 organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako

475 istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z art. 138 §1 K.p.a., jest organem

476 merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art

477 138 §2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

478 Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych

479 przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów

480 postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w

481 ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia

482 zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie

483 przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia

484 decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w

485 sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność

486 przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla

487 rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania

488 wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż

489 jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić

490 postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść

491 decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a

492 więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze

493 odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego

494 postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji

495 materiału zupełnie inne wnioski niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ,

496 pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego

497 (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego

498 i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r. t

499 ZNSA rok VIl nr 4 (37)/2011, s. 19).

500 Odnotować należy, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 §2 K.p.a.

501 wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w

502 podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w

503 stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i

504 rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą

505 dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na

506 kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Art. 138 §2 K.p.a. stanowi wyłom od

507 zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, gdyż zgodnie z

508 ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna

509 winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy

510 administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 K.p.a.,

511 określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

512 Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić należy, że przedstawione w

513 zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadniały zastosowanie art.

514 138§2 K.p.a., co trafnie wytknął Sąd l instancji.

515 Analiza obszernych akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie potwierdza, że

516 decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w oparciu

517 o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma

518 istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

519 Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że materiał dowodowy został zebrany przez

520 Starostę O. w sposób rzetelny i skrupulatny przy uwzględnieniu wszystkich

521 zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Organ respektując wytyczne

522 organu II instancji rozpatrzył nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody

523 we wzajemnej łączności. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się, co do ustaleń

524 dokonanych przez Starostę. Stronie zapewniono czynny udział na każdym etapie

525 postępowania.

526 Zasadnie WSA w Kielcach skonstatował, że działania organu li instancji wskazują na

527 unikanie podjęcia rozstrzygnięcia a wskazany organowi i instancji kierunek uzupełnienia

528 postępowania jest nieprawidłowy.

529 Nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy

530 organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 K.p.a. dodatkowe postępowanie w

531 celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (wyrok NSA z 10 marca 1995r. sygn. akt:

532 SA/Wr 1699/94). Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez

533 organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności

534 postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania (wyrok

535 NSA z 14 października 1999r. sygn. akt: IV SA 1313/98).

536 Realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania służy konstrukcja art. 138 K.p.a.

537 Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako

538 postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają

539 w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu. Ze względu na zasadę

540 dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest

541 otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J.

542 Borkowski, Glosa do wyroku SN z 17 kwietnia 1997r. sygn. akt: III RN 12/97, OSP 1998, z. 5,

543 poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako

544 powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II

545 instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a

546 działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem

547 merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa

548 do uchwały SN z 23 września 1986r. sygn. akt: III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Dla

549 uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie

550 wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów

551 różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady

552 dwuinstancyjności postępowania. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga

553 nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie

554 w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego

555 osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 29 kwietnia

556 1999r. sygn. akt: I SA/Łd 112/98, wyrok NSA z 12 listopada 1992r. sygn. akt: V SA 721/92,

557 ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

558 Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy.

559 Jednocześnie szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji

560 powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy, W myśl bowiem

561 art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują

562 wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do

563 załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

564 Reasumując wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, o

565 których mowa w art. 138 §2 K.p.a. Sąd i instancji prawidłowo skonstatował, że organ nie

566 dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego

567 rozpatrzenia.

568 Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona

569 skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł

570 o jej oddaleniu.

571 -----------------------

572 2