Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., II GSK 815/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., II GSK 815/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 1066/10 w sprawie ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydobywania kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1066/10, oddalił skargę H. M. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydobywania kruszywa naturalnego.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Wnioskiem z [...] lipca 2010 r. H. M., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą P. H. M. z siedzibą w N., zwróciła się do Starosty [...] (dalej: organ I instancji) o wydanie koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża K. III na części działki nr 156 o powierzchni 1,99 ha, położonej w obrębie K., gmina N.

5 W toku powstępowania udzielenie wnioskowanej koncesji zostało pozytywnie zaopiniowane przez Marszałka Województwa [...], Burmistrza N., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. oraz Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. W uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2010 r. Burmistrz N. podał jednak, że pismem Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. został zawiadomiony o wszczęciu na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) Oddział w O. z [...] czerwca 2010 r., postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - "budowy drogi ekspresowej S7 na odcinku N.- N.", obejmującej również działkę nr 156, której dotyczył wniosek skarżącej. Dodał, że dla potrzeb budowy drogi ekspresowej wskazana działka ma zostać podzielona na działkę nr 156/1 i działkę nr 156/2 stanowiącą pas drogowy. Uzyskanie zgody na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzającej ten podział, planowane jest na październik 2010 r.

6 Pismem z 20 września 2010 r. organ I instancji wystąpił do GDDKiA Oddział w O. o zajęcie stanowiska w sprawie w związku z realizacją drogi ekspresowej S7.

7 Dyrektor Oddziału GDDKiA w O. pismem z [...] września 2010 r. potwierdził informacje dotyczące budowy drogi ekspresowej S7 i wniósł o zawieszenie postępowania koncesyjnego do czasu uprawomocnienia się decyzji dot. zgody na realizację inwestycji drogowej.

8 Postanowieniem z [...] października 2010 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie koncesyjne. W uzasadnieniu odniósł się do postępowania toczącego się przed Wojewodą [...] w sprawie wydania decyzji dot. zgody na realizację drogi ekspresowej S7 zważając, że w przypadku podziału działki nr 156 na działki nr 156/1 i 156/2, wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego na całej nieruchomości naruszyłoby przepis art. 26 b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.), gdyż nieruchomość wykorzystywana byłaby niezgodnie z jej przeznaczeniem.

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w O., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ wskazał, iż treść decyzji, o której wydanie ubiega się GDDKiA, będzie miała wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy koncesji na wydobywanie kruszywa na działce nr 156, położonej w obrębie K. Przychylił się przy tym do stanowiska organu I instancji, że w przypadku wydzielenia części działki nr 156 pod drogę S7 N. – N., w sprawie będzie miał zastosowanie art. 26 b ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym, gdy zamierzona działalność uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, może nastąpić odmowa udzielenia koncesji. W świetle tej regulacji prawnej, organ odwoławczy stwierdził, że już sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywierać będzie skutki w zakresie stanu prawnego nieruchomości nią objętych. Wyjaśnił również, iż zawieszenie postępowania jest obligatoryjne i następuje z urzędu, a zatem jego warunkiem nie jest wniosek strony. Za uzasadniony uznał przy tym zarzut podniesiony przez skarżącą w zażaleniu dotyczący nieuprawnionego potraktowania przez organ I instancji GDDKiA jako strony postępowania koncesyjnego. Stwierdził jednak, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia, gdyż i tak organ I instancji zobowiązany byłby zawiesić postępowanie z urzędu.

10 Skargę na postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji.

11 Pismem z 31 stycznia 2011 r. z-ca Dyrektora Oddziału GDDKiA w O. poinformował Sąd I instancji, że decyzją z [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...} udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S7 na odcinku N. - N. Powyższa inwestycja zlokalizowana będzie między innymi na działce nr 156/2 (powstałej z podziału działki nr 156) obręb K. Decyzja Wojewody została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie.

12 Na rozprawie, która odbyła się przed Sądem I instancji w dniu 18 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., z którego wynikało, że wyznaczono nowy termin rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] do [...] maja 2011 r. W tej sytuacji, pełnomocnik skarżącej uznał, że możliwe jest wydanie koncesji tak, aby skarżąca przez przełożenie terminu załatwienia sprawy nie poniosła dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem dokumentacji niezbędnej w postępowaniu koncesyjnym.

13 WSA rozpoznając skargę skarżącej uznał, że nie jest ona zasadna. W ocenie Sądu, nie można było uznać, iż postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie zawieszenia postępowania koncesyjnego naruszało prawa. Stosownie bowiem do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zwieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, tj.: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

14 W ocenie WSA, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania koncesyjnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zagadnienie wstępne ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny wymaga ustalenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależnia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie od rozstrzygnięcia innej sprawy. Sąd podał, że w niniejszej sprawie przepisem takim był art. 26 b ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić między innymi gdy zamierzona działalność uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Zauważono przy tym, że przed wszczęciem postępowania koncesyjnego, które nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2010 r. (data wpływu do Starosty N. wniosku skarżącej o wydanie koncesji), na wniosek GDDKiA Oddział w O. z [...] czerwca 2010 r. zostało wszczęte postępowanie przed Wojewodą [...] o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - "budowy drogi ekspresowej S7 na odcinku N. – N.". Postępowanie to obejmuje również część działki nr 156, położonej w obrębie K., gmina N., na której skarżąca planowała zorganizować działalność objętą wnioskiem o udzielenie koncesji. Dla potrzeb planowanej inwestycji drogowej, wskazana działka miała zostać podzielona na działkę nr 156/1 i działkę nr 156/2 stanowiącą pas drogowy, co też nastąpiło w decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację wymienionej inwestycji drogowej.

15 W świetle powołanych okoliczności w ocenie WSA nie mogło budzić wątpliwości, że w wyniku postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może dojść do zmiany przeznaczenia części działki o nr 156, położonej w K. w sposób mogący mieć istotny wpływ na możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej z [...] lipca 2010 r. o wydanie koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego na tej działce. Wbrew twierdzeniu skarżącej, istnieje zatem rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy udzielenia koncesji a ostatecznym zakończeniem sprawy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - "budowy drogi ekspresowej S7 na odcinku N. – N.", która stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne. W dniu wydawania zaskarżonego postanowienia ([...] listopada 2010 r.), jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ([...] października 2010 r.) postępowanie o udzielenie koncesji było w toku, a postępowanie o udzielenie zezwolenia na realizację wskazanej inwestycji drogowej, choć wszczęte przed postępowaniem koncesyjnym, nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Decyzja Wojewody [...] została bowiem wydana dopiero [...] listopada 2010 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, przy czym mimo opatrzenia decyzji Wojewody [...] rygorem natychmiastowej wykonalności, jest ona decyzją niestateczną, a postępowanie odwoławcze w tej sprawie jest w toku.

16 Sąd I instancji jednocześnie wyjaśnił, że przepis art. 27 a ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie daje podstaw do ograniczenia koncesji w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości, na której jest ona wykonywana. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w razie gdy przedsiębiorca narusza przepisy ww. ustawy, w szczególności w zakresie ochrony środowiska, racjonalnej gospodarki zasobami złóż kopalin, lub nie wypełnia warunków koncesji, w tym nie podejmuje działalności lub trwale jej zaprzestaje, organ koncesyjny wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Jeżeli przedsiębiorca mimo tego wezwania nadal narusza przepisy ustawy lub nie wypełnia warunków koncesji, organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo ograniczyć jej zakres bez odszkodowania. Zatem nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty skarżącej zawarte w skardze dotyczące konsekwencji o charakterze majątkowym, które powstają w związku z niewydaniem koncesji. Należy bowiem zauważyć, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej zawsze wiąże się z pewnym ryzykiem, którego zmniejszenie nie może następować przez naruszanie obowiązującego prawa.

17 Wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, Sąd I instancji uznał, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

18 H. M. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej.

19 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

20 1) naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.:

21 - art. 27 a ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. polegające na przyjęciu, że zmiana przeznaczenia nieruchomości, nie jest podstawą do ograniczenia zakresu koncesji;

22 2) naruszenie przepisu postępowania przez błędną jego wykładnię tj.:

23 - nieprawidłowe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowy drogi ekspresowej S-7 na odcinku N. – N." (sygn. akt [...]) stanowi "zagadnienie wstępne", od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji.

24 Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

28 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

29 Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

30 Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

31 Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

32 W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w analizowanej skardze kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania przez błędną jego wykładnię, tj. przez nieprawidłowe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowy drogi ekspresowej S-7 na odcinku N. – N." (sygn. akt [...]) stanowi "zagadnienie wstępne", od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi stanowić warunek konieczny rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w zawieszonym postępowaniu. Zdaniem skarżącej toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej : "Budowa drogi ekspresowej S-7 na odcinku N. – N." (sygn. akt [...]) nie spełnia takiego wymogu. "Dopóki bowiem decyzja nie stała się ostateczna, nie uległo zmianie przeznaczenie działki o nr 156, a zatem nadal możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji." Na wstępie należy zauważyć, iż zarzut ten został sformułowany nieprawidłowo. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ go nie stosował. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winien wskazywać na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu procedury sądowoadministracyjnej w związku z nieprawidłową kontrolą zastosowania w tej sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organy administracji. Odnosząc się jednak do istoty tego zarzutu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on niezasadny. Art. 97 § 1 k.p.a. normuje cztery przypadki, w których organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Jeden z tych przypadków wskazany jest w pkt 4 tegoż artykułu, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, iż pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. "Formuła art. 97 § 1 pkt 4 nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji." (por. G. Łaszczyca: Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX i wskazana tam literatura przedmiotu oraz orzeczenia sądowe). Przenosząc to na grunt rozpatrywanej sprawy należy zbadać, czy wskazane elementy w niej wystąpiły:

33 Ad. 1) Zawiesić można tylko toczące się postępowanie, a tym samym zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku postępowania. W niniejszej sprawie wystąpił ten element;

34 Ad. 2) Drugi element w konstrukcji zagadnienia wstępnego to "właściwość" innego organu lub sądu do jego rozstrzygnięcia. W istocie chodzi tu o ten jej rodzaj, który określany jest jako właściwość rzeczowa. W analizowanej sprawie ten element także wystąpił. Organem właściwym rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia (w drodze decyzji) na realizację inwestycji drogowej: "Budowy drogi ekspresowej S-7 na odcinku N. – N." (sygn. akt [...]) jest Wojewoda [...], a więc inny organ niż organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego, którym jest Starosta [...];

35 Ad. 3) Trzeci element konstrukcyjny zagadnienia wstępnego dotyczy relacji czasowej między rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego formułuje bowiem wymóg "uprzedniości" rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. "Uprzednie" zaś to takie, które miało miejsce wcześniej, przed czymś, to wcześniejsze, poprzednie. W celu podkreślenia tego elementu mówi się o zagadnieniu wstępnym jako o zagadnieniu otwartym, tzn. takim, które nie było przedmiotem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze, czyli w przypadku rozstrzygnięcia wydawanego przez inny organ administracji chodzi o decyzję ostateczną. W analizowanej sprawie także i ten element wystąpił, a mianowicie w postępowaniu w sprawie zezwolenia (w drodze decyzji) na realizację inwestycji drogowej: "Budowy drogi ekspresowej S-7 na odcinku N. – N." (sygn. akt [...]), które toczy się przed Wojewodą [...] nie została jeszcze wydana decyzja ostateczna (do dnia wydania zaskarżonego postanowienia);

36 Ad. 4) Czwarty element w konstrukcji zagadnienia wstępnego, w istocie najważniejszy, to istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnienie wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze wymaganej tu bezpośredniej zależności nie można jednak utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyrok NSA z 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 555/98, niepubl.; wyrok NSA z 6 października 1997 r., sygn. akt II SA 14/97, niepubl.). Należy przyjąć, iż treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (por. G. Łaszczyca: Komentarz...LEX i cytowana tam literatura przedmiotu i orzeczenia sądowe). Trzeba także zaakcentować, iż od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć nie tylko "wydanie decyzji", ale "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Analizując na tym tle przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ów czwarty element także w niej wystąpił. Prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że istnieje zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego jakim jest w tej sprawie zgoda na realizację inwestycji celu publicznego, jaką jest niewątpliwie inwestycja drogowa: "Budowy drogi ekspresowej S-7 na odcinku N. – N." (sygn. akt [...]), w której to sprawie toczy się przed Wojewodą [...] postępowanie administracyjne i w której nie została jeszcze wydana decyzja ostateczna, a rozpatrzeniem przedmiotowej sprawy dot. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego na działce nr 156 i wydaniem decyzji w tej sprawie. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, podzielając w tym względzie stanowisko organów administracji obu instancji, iż przepisem materialnoprawnym, który uzależnia wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić między innymi gdy zamierzona działalność uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym w art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie chodzi o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. W wyroku NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08 (http://przeczenia.nsa.gov.pl) Sąd ten stwierdził, iż przepis ten wyraźnie nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na rzecz takiego poglądu przemawia szczególnie argument, iż tak rozumiane "przeznaczenie terenu" musi być brane pod uwagę w toku postępowania koncesyjnego. (por. też wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 577/10; LEX nr 832286). Jedną z form przeznaczenia terenu jest także realizacja "inwestycji celu publicznego." Definicje tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć: "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm.)". W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wśród celów publicznych ustawodawca wymienił m.in.: "wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji." (pkt 1). Należy dodać jeszcze, że lokalizacja dróg publicznych następuje w oparciu o akt generalny jakim jest plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego lub w oparciu o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

37 W skardze kasacyjnej pomieszczono także zarzut ) naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. polegające na przyjęciu, że zmiana przeznaczenia nieruchomości, nie jest podstawą do ograniczenia zakresu koncesji, o którym to ograniczeniu jest mowa w tym przepisie. Zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny. Art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. stanowi, że: "1. W razie gdy przedsiębiorca narusza przepisy ustawy, w szczególności w zakresie ochrony środowiska, racjonalnej gospodarki zasobami złóż kopalin, lub nie wypełnia warunków koncesji, w tym podejmuje działalność lub trwale jej zaprzestaje, organ koncesyjny wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. 2. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwani, o którym mowa w ust. 1, nadal narusza przepisy ustawy lub nie wypełnia warunków koncesji, organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo ograniczyć jej zakres bez odszkodowania." Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię tego przepisu zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. wynika, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, przepis ten nie daje organowi administracji podstaw do ograniczenia koncesji w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości, na której jest wykonywana.

38 Z tych względów skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.