Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II GSK 794/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II GSK 794/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 31/09 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania uprawnień budowlanych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. Sz. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 31/09 oddalił skargę M. Sz. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej O. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie nadania M. Sz. uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stąd też brak podstaw do jej uchylenia.

5 W uzasadnieniu, w powołaniu na przepis art. 13 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 1118, poz.156), wskazano, że uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi uprawniają nie tylko do kierowania robotami budowlanymi, lecz także do kierowania wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzoru i kontroli technicznej wytwarzania tych elementów, wykonywania nadzoru inwestorskiego oraz sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Zdaniem organu, brak rozróżnienia w powołanych wyżej przepisach prawa, na uprawnienia w ograniczonym zakresie i uprawnienia bez ograniczeń wskazuje, iż przepisy te mają zastosowanie zarówno do uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie, jak i uprawnień budowlanych bez ograniczeń. Różnica polega jednak na tym, że osoby posiadające uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie będą mogły pełnić samodzielne funkcje techniczne nie na wszystkich obiektach budowlanych, lecz tylko na tych, spełniających warunki określone w § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2003 r. Nr 175, poz. 1704).

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę M. Sz., powołał się na art. 12 ust. 1 pkt 3, 4 i 5, art. 13 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi, uprawnienia budowlane mogą być udzielone do kierowania robotami budowlanymi albo projektowania, przy czym uprawnienia te stanowią również podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, 4 i 5. Wskazując na art. 14 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca dokonał zróżnicowania uprawnień budowlanych, wprowadzając podział na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie i uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń oraz na uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń i uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie, stwierdził, iż chodzi tu również o prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych określonych w art. 12 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy. Zwrot "w ograniczonym zakresie" użyty w art. 14 ust. 3 pkt 4 odnosi się do wszystkich samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wykonywanych na podstawie decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie.

7 Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca nie przypadkowo w art. 13 ust. 1 Prawa budowlanego przesądził, że uprawnienia budowlane mogą być udzielone do kierowania robotami budowlanymi lub do projektowania. Kierowanie budową i projektowanie są bowiem samodzielnymi funkcjami technicznymi w budownictwie o charakterze podstawowym, można powiedzieć fundamentalnym. W świetle art. 13 ustawy funkcje te są rdzeniem każdych uprawnień budowlanych. Ich fundamentalny charakter przejawia się w tym, że wszystkie inne funkcje mają w stosunku do nich jedynie pochodny charakter. Pełnienie tych innych funkcji, np. wykonywanie nadzoru inwestorskiego, sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, wynika z doświadczeń zdobytych podczas kierowania budową.

8 Jednocześnie Sąd uznał za chybiony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6, 7, 8 i 77 oraz 107 k.p.a., albowiem zdaniem Sądu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma wąski zakres i nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego, a organ opiera się na materiale sprawy zgromadzonym w postępowaniu zwykłym i orzeka w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.

9 Od powyższego wyroku M. Sz. złożył skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.,

10 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił "naruszenie zasad postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak kontroli określonej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to znaczy wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym przez organ niewłaściwy z rażącym naruszeniem art. 19 i art. 157 § 1 k.p.a.".

11 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na przepis art. 157 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Podkreślono, iż Polska Izba Inżynierów Budownictwa jest organizacją społeczną, a zatem na podstawie art. 17 pkt 4 k.p.a. organami wyższego stopnia są odpowiednie organy wyższego stopnia tej organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Organem państwowym sprawującym nadzór nad działalnością Izby Inżynierów Budownictwa jest Minister Infrastruktury, który jako organ państwowy sprawujący nadzór nad działalnością także Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej jest tym samym na podstawie art. 17 pkt 4 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, zdaniem kasatora, to Minister Infrastruktury a nie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa był organem właściwym do prowadzenia postępowania o unieważnienie jej własnej decyzji z [...] września 2004 roku w trybie art. 156 k.p.a. Stąd też Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po otrzymaniu wniosku o unieważnienie decyzji z dnia [...] września 2004 r. powinna była przekazać go do załatwienia, zgodnie z właściwością, organowi właściwemu, czyli Ministrowi Infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien był w ramach kontroli, o której mowa w art.3 § 1 p.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., unieważnić obie decyzje Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej: zarówno pierwszą z dnia [...] sierpnia 2007 r., jak i kolejną z dnia [...] października 2008 r., ponieważ obie te decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy, z rażącym naruszeniem art. 19, art. 157 § 1 k.p.a.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

14 Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W niniejszej zaś sprawie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa była właściwa do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] września 2004 r., gdyż była organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 4 k.p.a.

15 W myśl tego ostatniego przepisu organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów organizacji społecznych – są odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

16 To ustawowe wyjaśnienie pojęcia organu wyższego stopnia w stosunku do organów organizacji społecznych jest dotknięte w części błędem idem per idem, czyli "to samo przez to samo" (organem wyższego stopnia jest odpowiedni organ wyższego stopnia). Niemniej jednak dopatrując się pewnych prawidłowości w ustalaniu zależności instancyjnej pomiędzy organami wymienionymi w art. 17 k.p.a., można przyjąć, że organ wyższego stopnia jest organem strukturalnie odrębnym od organu niższego stopnia.

17 Pogląd taki wyrażono zresztą w literaturze prawniczej, stwierdzając, iż art. 17 pkt 4 k.p.a. ogranicza tę właściwość do organu wyższego stopnia organizacji społecznej. Przy ustalaniu organu wyższego stopnia wobec organizacji społecznej nie wchodzą w rachubę organy wewnętrzne określonego ogniwa organizacyjnego organizacji społecznej, chociażby pozostawały w stosunku nadrzędności do innego wewnętrznego organu tej organizacji (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 124).

18 Odpowiedzi na pytanie o organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 4 k.p.a. należy przede wszystkim poszukiwać w ustawie szczególnej, jaką w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.). Według art. 7 ust. 1 tej ustawy izby architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, zwane dalej "izbami", mają osobowość prawną, przy czym w myśl art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy organem okręgowej izby jest okręgowa komisja kwalifikacyjna. Komisja ta na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy jest uprawniona do wydawania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, a od tej decyzji przysługuje odwołanie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej (art. 24 ust. 2 ustawy). Ta Komisja Kwalifikacyjna nie jest organem wewnętrznym okręgowej izby, lecz organem Krajowej Izby, która jest najwyższą jednostką organizacyjną samorządu zawodowego (art. 27 i art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy).

19 Jak z powyższego wynika, między okręgową komisją kwalifikacyjną okręgowej izby a Krajową Komisją Kwalifikacyjną Krajowej Izby zachodzi zależność instancyjna w postępowaniu administracyjnym. Na tej podstawie można więc sformułować tezę, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 4 k.p.a. w stosunku do okręgowej komisji kwalifikacyjnej jest Krajowa Komisja Kwalifikacyjna i ta właśnie Komisja była organem właściwym w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważnosci decyzji na podstawie art. 156 k.p.a.

20 W konsekwencji nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż organizacja społeczna nie posiadała organu wyższego stopnia, o jakim mowa w art. 17 pkt 4 k.p.a. i dlatego w tej sprawie decyzja powinna zostać wydana przez organ państwowy sprawujący nadzór nad działalnością tej organizacji.

21 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

22 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.