Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., II GSK 776/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., II GSK 776/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 521/09 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz L. S. 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 521/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę L. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 W dniu 20 września 2008 r. L. S. przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w K..

5 Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że L. S. uzyskał z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 189 punktów, w związku z czym otrzymał negatywny wynik egzaminu konkursowego.

6 Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę podając w uzasadnieniu, że egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej powoływanej jako Prawo o adwokaturze, i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i adwokackiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2160 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej.

7 Minister wskazał, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której organ ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny bowiem art. 75i ust. 3 Prawa o adwokaturze jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów. Przyjęcie, że kandydat uzyskał wynik pozytywny możliwe byłoby tylko wówczas, jeśli po analizie rozwiązanego przez kandydata testu można byłoby ustalić, że uzyskał on 190 punktów.

8 Organ nie zgodził się z twierdzeniami strony, że na pytania nr 75, 82, 175 i 233 można było udzielić więcej niż po jednej poprawnej odpowiedzi oraz że pytania dotyczyły zagadnień wątpliwych w doktrynie i orzecznictwie.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę L. S. wyjaśnił, że skarżący w odwołaniu zarzucił nieprawidłowości dotyczące pytań nr 75,82,175 oraz 233. W skardze wskazał jednak, że niepoprawnie sformułowane zostały pytani nr 82 i 109, przy czym z uzasadnienia wynika, że zarzut dotyczył pytania nr 175, a nie 109. Skarżący na pytanie nr 109 udzielił odpowiedzi zgodnej z kluczem i uzyskał za nie punkt.

10 Przedmiotem rozważań Sądu było zatem odniesienie się przez Ministra Sprawiedliwości do argumentów skarżącego dotyczących pytań nr 82 i 175.

11 Sąd podał, że pytanie nr 82 brzmiało: "Według Kodeksu cywilnego, umowa najmu nieruchomości lub pomieszczenia zawarta na czas dłuższy niż rok : A. musi być zawarta w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności, B. musi być zawarta na piśmie pod rygorem nieważności, C. powinna być zawarta na piśmie dla celów dowodowych". Skarżący udzielił na nie odpowiedzi "B", a według klucza dopowiedzi poprawna odpowiedź to "C". Sąd I instancji stwierdził, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do możliwości udzielenia poprawnej odpowiedzi na to pytanie, przez dokonanie wyboru jednej ze wskazanych odpowiedzi, gdyż treść art. 660 k.c. w relacji do art. 74 § 1 k.c. zdanie drugie czyni odpowiedź podaną jako poprawną pod lit. "C" co najmniej wątpliwą. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam wskazał na brak wątpliwości co do faktu, że "ze zdania drugiego art. 660 k.c. wynika zastrzeżenie formy ad eventum i gdyby taka odpowiedź została zawarta byłaby prawidłowa". W ocenie organu skoro takiej odpowiedzi nie zawarto należało zaznaczyć odpowiedź odnoszącą się do ogólnej zasady wynikającej z art. 660 k.c. zdanie pierwsze.

12 Sąd zgodził się ze skarżącym, że z pytania odpowiedź powinna wynikać wprost, a nie w sposób pozwalający na jej interpretację. W pytaniu nr 82 takiej reguły nie dochowano, bowiem nie zostało ono sformułowane w sposób dostatecznie precyzyjny. Skoro na postawione przez organ pytanie możliwa była również odpowiedź, która nie została zawarta wśród proponowanych do wyboru, to należy przyjąć, że nie zostało ono dostatecznie jasno skonstruowane i mogło wywołać wątpliwości.

13 Natomiast zarzutu strony co do nieprawidłowości w skonstruowaniu pytania nr 175 Sąd nie podzielił, ponieważ poprawna odpowiedź wynika wprost z treści przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.)

14 Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

15 1. art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze przez przyjęcie, że pytanie nr 82 egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką nie zostało sformułowane w sposób dostatecznie precyzyjny, skoro zdaniem Sądu, na postawione przez organ pytanie możliwa była również odpowiedź, która nie została zawarta wśród proponowanych do wyboru, a w konsekwencji nie zostało ono dostatecznie jasno skonstruowane i mogło wywołać wątpliwości, co do możliwości udzielenia na nie poprawnej odpowiedzi;

16 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości narusza przepisy prawa procesowego dotyczące niewłaściwego jej uzasadnienia.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pytanie nr 82 zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny i mogło wywołać wątpliwości, co do możliwości udzielenia poprawnej odpowiedzi, a ponadto podkreślił, że istota niniejszego pytania dotyczyła nie skutków materialnoprawnych wywołanych brakiem formy pisemnej, lecz skutków jakie może wywołać niezachowanie takiej formy w ewentualnym procesie. W świetle pozostałych odpowiedzi zaproponowanych w pytaniu nr 82, nie ulega żadnej wątpliwości, że jedyną prawidłową jest odpowiedź "C".

18 Zdaniem Ministra Sprawiedliwości nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, ponieważ opiera się ona na wykazaniu jakie skutki materialnoprawne wywołuje niezachowanie formy pisemnej, w sytuacji gdy w pytaniu chodziło o skutki procesowe, jakie może wywołać brak zachowania takiej formy. Zakwestionowane pytanie zostało skonstruowane w sposób jednoznaczny, precyzyjny i zawiera tylko jedną prawidłową odpowiedź. Nie uzasadnione jest zatem twierdzenie, że przedmiotowe pytanie mogło wywołać wątpliwości, co do możliwości udzielenia na nie poprawnej odpowiedzi. Skarżący zaznaczył jako prawidłową odpowiedź "B", która w każdych okolicznościach nie jest prawdziwa. Żaden bowiem przepis nie przewiduje rygoru nieważności dla umowy najmu w razie jej zawarcia bez zachowania formy pisemnej.

19 Decyzja Ministra Sprawiedliwości nie jest decyzją uznaniową, w której ma on możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Zgodnie z art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Natomiast ust. 3 niniejszego artykułu stanowi, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Przyjęcie zatem przez Ministra Sprawiedliwości, że kandydat uzyskał wynik pozytywny jest możliwe tylko wówczas, jeśli po analizie rozwiązanego przez kandydata testu można ustalić, że otrzymał on 190 punktów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżący otrzymał bowiem 189 punktów. Poza wszelką wątpliwością jest zatem fakt, iż uzyskana przez L. S. liczba punktów przesądza o negatywnym wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką.

20 Kasator podniósł, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r., zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja w pełni realizuje zasadę praworządności i została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. Uzasadnienie prawne stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje wprost na przepisy prawa, które zostały przyjęte za podstawę prawną rozstrzygnięcia i zawiera wyjaśnienie dlaczego te przepisy mają zastosowanie.

21 Zdaniem organu nie naruszył on przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, iż organ wnikliwie i rzetelnie przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia wyniku z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. W uzasadnieniu decyzji wyraźnie dowiedziono, iż kwestionowane przez skarżącego pytania zostały sformułowane jednoznacznie, zaś wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź - odpowiedź wskazana w kluczu.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik L. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

25 W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres działalności kontrolnej, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

26 Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości narusza przepisy prawa procesowego dotyczące niewłaściwego jej uzasadnienia, należy stwierdzić, że nie może on skutkować uchyleniem zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

27 Z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej naruszył Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; i wiele innych). Na marginesie można wskazać, że wpływu takiego nie sposób wykazać, bowiem zaskarżona decyzja została uchylona przez Sąd I instancji nie tylko ze względu na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ale przede wszystkim ze względu na naruszenie art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze.

28 Autor skargi kasacyjnej jako podstawę naruszenia prawa materialnego wskazał błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze przez przyjęcie, że pytanie nr 82 egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką nie zostało sformułowane w sposób dostatecznie precyzyjny.

29 Według Sądu I instancji kontrolowana na skutek skargi L. S. decyzja Ministra Sprawiedliwości naruszała art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze. Przepis art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, w dacie przystąpienia skarżącej do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką stanowił, że "egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt".

30 Treść przytoczonego przepisu jest jasna i przy tak jednoznacznie sformułowanych wymogach nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu wynika wprost, że konsekwencją wprowadzenia reguły testu jednokrotnego wyboru jest wykluczenie tak pytań zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedną należałoby uznać za prawidłową, jak i pytań zawierających wyłącznie propozycje odpowiedzi, które należałoby uznać za nieprawidłowe.

31 Wprowadzając takie rozwiązanie prawne ustawodawca po pierwsze przesądził, że test egzaminacyjny nie może zawierać pytań obejmujących kwestie sporne w doktrynie jak i w orzecznictwie, czy też pytań, na których udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia dodatkowych założeń niewynikających z treści pytania. Po wtóre, przesądził również o poziomie wiedzy prawnej niezbędnej dla skutecznego ubiegania się o przyjęcie na aplikację adwokacką poprzez wyłączenie z testu sprawdzającego pytań obejmujących zagadnienia prawne, na które więcej niż jedna odpowiedź może zostać uznana za prawidłową. Te dwie okoliczności prawne mają istotne znaczenie w procesie kontroli decyzji ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Obligują bowiem sąd administracyjny do badania, czy pytanie testu egzaminacyjnego odpowiada wymogom stawianym przez art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze. Ingerencja sądu administracyjnego w treść pytań wynika z obowiązku kontroli legalności decyzji ustalającej wynik egzaminu w aspekcie jej zgodności m.in. z przepisami prawa materialnego.

32 Podkreślić przy tym należy, że w odróżnieniu od regulacji prawnych zawartych chociażby w art. 169 ust. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) ocenie sądu administracyjnego z uwagi na treść art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze podlega nie tylko prawidłowość procedur, ale również prawidłowość sformułowania pytania egzaminacyjnego w taki sposób, aby z trzech zaproponowanych odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa.

33 Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze Sąd I instancji przyjął, że pytanie nr 82 nie odpowiada wymogom tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tę ocenę uznając, że zostało ono skonstruowane z przekroczeniem wymaganej dla takiego działania staranności.

34 Nie jest rolą uczestnika egzaminu konkursowego na aplikację odczytywanie intencji, w jakiej pytanie zostało zadane. Jeżeli organ chciał zapytać o skutki procesowe niezachowania formy pisemnej dla umowy najmu zawieranej na czas dłuższy niż rok, powinien to wyraźnie zaznaczyć w pytaniu.

35 Minister Sprawiedliwości stwierdza w skardze kasacyjnej, że wobec możliwych odpowiedzi jedyną prawidłową jest zaproponowana przez organ odpowiedź C.

36 W ocenie NSA w świetle zaproponowanych wariantów odpowiedzi jest to niewątpliwie odpowiedź "najbardziej poprawna" co nie oznacza, że prawidłowa. Nie jest poprawnym rekonstruowanie normy prawnej w oparciu o arbitralne kryteria. Zakwestionować trzeba możliwość dowolnego rekonstruowania normy prawnej przez organ – w tym konkretnym przypadku polegającego na odczytywaniu, w oparciu o pierwsze zdanie przepisu art. 660 k.c., że w artykule tym zawarto regulację skutków procesowych, a nie materialnoprawnych niezachowania formy pisemnej dla wymienionej umowy.

37 Dlatego należało zakwestionować pytanie nr 82 jako nieodpowiadające wymaganiom prawa.

38 Naruszenie przepisów prawa materialnego powoduje uwzględnienie skargi tylko wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy - w tym wypadku na ustalenie wyniku egzaminu na aplikację adwokacką. Ponieważ w ówczesnym stanie prawnym pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymywał kandydat, który uzyskał z testu, co najmniej 190 punktów, a skarżący uzyskał z testu 189 punktów, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

39 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.