Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., II GSK 688/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., II GSK 688/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat Rembelska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Po 635/13 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. V.S.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (dalej: WSA w P., Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w punkcie 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w punkcie 2/ uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., w punkcie 3/ orzekł o kosztach postępowania, w punkcie 4/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

3 I

4 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

5 Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił A. R. kwotę nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], w łącznej wysokości 5.470,35 zł, powiększoną o odsetki jak dla zaległości podatkowych naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu płatności.

6 W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że A. R. otrzymał kwotę dopłat nienależnie, gdyż nie spełniał on warunków do ich przyznania. Organ podniósł jednocześnie, że w sprawie nie było przesłanek do zastosowania odstępstwa od ustalenia kwot nienależnie pobranych. W sprawie nie doszło ponadto do przedawnienia możliwości zwrotu nienależnie pobranych dopłat, gdyż beneficjent nie działał w dobrej wierze, a między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia strony o nieuzasadnionym charakterze płatności nie upłynęło dziesięć lat. Nie zachodziły też przesłanki w postaci dokonania płatności na skutek pomyłki organu lub niemożności wykrycia błędu przez rolnika.

7 Pismem z dnia [...] lipca 2012 roku strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

8 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 243; dalej powoływanej, jako: ustawa nowelizująca z dnia 27 stycznia 2012 r.) – która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, a odwołanie winno być rozpatrzone przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy został wobec tego przekazany przez Prezesa ARMiR Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w P..

9 Z kolei Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 i art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 643 ze zm.; dalej zwanej ustawa o ARiMR), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

10 W skardze do WSA w P. A. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 9, 10, 12, 75, 77, 78, 80 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia zawnioskowanych przez niego dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że nie był posiadaczem gruntów.

11 W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w P. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

12 WSA w P. uznał skargę za zasadną, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. Według Sądu I instancji, zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest to, czy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa był organem właściwym do rozpatrzenia środka odwoławczego od decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] czerwca 2012 r.

13 Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, iż zmiana właściwości organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności dokonana wskazaną ustawą nowelizującą z dnia 27 stycznia 2012 r., spowodowała również zmianę właściwości w postępowaniu odwoławczym i w przedmiotowej sprawie konieczność przekazania sprawy Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR, jako organowi obecnie właściwemu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

14 W ocenie WSA w P., uwzględniając art. 10 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej z dnia z 27 stycznia 2012 r., przedmiotowe postępowanie powinno toczyć się z uwzględnieniem przepisów dotychczasowych, w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej wskazaną ustawą. W takim przypadku zaś organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy pozostaje Prezes ARiMR. Z tych samych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie miał kompetencji do rozpoznania wniosku A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie zatem przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przyczynę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a., do stwierdzenia jego nieważności na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

15 Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że korzystając z art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, uchyla decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], którą organ umorzył postępowanie odwoławcze, z powodu jej niezgodności z prawem, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie organu, postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe ze względu na utratę przez Prezesa ARiMR właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy, co skutkowało jego umorzeniem. Jednocześnie zaś, organ przekazał sprawę w celu jej dalszego prowadzenia Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji.

16 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Niewątpliwie zaś postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie. W takim przypadku, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., organ niezwłocznie przekazuje sprawę do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie.

17 II

18 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

19 Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

20 - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) w związku art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2012 r. nadanym ustawą nowelizującą z dnia 27 stycznia 2012 r. przez błędne przyjęcie, mimo niezawarcia w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych odnoszących się do zmiany organu właściwego w kwestii ustalenia kwot nienależnych lub nadmiernie pobranych, czego efektem była także zmiana formy środka odwoławczego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na odwołanie, że stosuje się przepisy dotychczasowe (sprzed 1 sierpnia 2012 r.), co do trybu postępowania odwoławczego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR przewidujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ARiMR od decyzji wydanej przez Prezesa ARiMR w I instancji, mimo iż art. 13 ustawy zmieniającej przesądza o tym, że jej art. 5 (nowelizujący art. 29 ustawy o ARiMR) wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., a art. 10 ustawy zmieniającej nie obejmuje stanów faktyczno-prawnych mających zastosowanie do spraw niezakończonych ostateczną decyzją, jak w niniejszej sprawie;

21 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w przypadku przekazania złożonego środka odwoławczego zgodnie z obowiązującą właściwością (według zmienionych przepisów), a w konsekwencji uznanie, że powyższe rozstrzygnięcie skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego "w całości", co zamyka drogę do dalszego postępowania, gdy w istocie powyższy wniosek nie wynika z przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 65 kpa, a postępowanie odwoławcze mogło się toczyć w zmienionym trybie odwoławczym przed innym organem, tak jak to wynika z ustawy zmieniającej.

22 Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów przedstawiono w jej uzasadnieniu.

23 A. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

III

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

26 Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych ww. przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć trzeba, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożona została od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektora ARiMR) z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych.

27 Skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora ARiMR została oparta na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a.

28 Kwestią o podstawowym znaczeniu jest dokonanie oceny, czy prawidłowe było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektora ARiMR) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] wydanej wskutek złożenia przez A. R. do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Prezesa ARiMR) wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], które zostało przekazane przez Prezesa ARiMR Dyrektorowi ARiMR do rozpatrzenia. Innymi słowy, czy w rozpoznawanej sprawie to Dyrektor ARiMR był organem właściwym do rozpatrzenia środka odwoławczego do decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Rozpatrując sprawę w tym kontekście należy wskazać, że ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 243) w art. 5 pkt 1 i art. 13 pkt 2 zmieniła przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej ustawa o ARiMR), z dniem 1 sierpnia 2012r. Nowelizacja ta wprowadziła zmianę organu właściwego w sprawach ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ze środków publicznych. Oznacza to w sprawie, że organem właściwym pierwszej instancji jest od dnia 1 sierpnia 2012 r. właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zmianie tym samym uległ również tryb weryfikacji tego rodzaju decyzji. Strona niezadowolona z decyzji może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, to jest do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (przed 1 sierpnia 2012 r. organem właściwym pierwszej instancji był Prezes ARiMR, który rozpoznawał również wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy od wydanych przez siebie decyzji). Należy przy tym dodać, że w przeciwieństwie do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ustawa nowelizująca z dnia 27 stycznia 2012 r. nie zawarła przepisów przejściowych w zakresie postępowań, które dotyczą płatności stanowiących przedmiot rozpoznawanej sprawy. W świetle orzecznictwa TK ustawodawca ma dużą swobodę wyboru zasad regulujących sytuacje międzyczasowe. Swoboda ta ma charakter względny, ponieważ ustawodawca ma obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Wyrażają się one m.in. obowiązkiem ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych (zob. np. wyroki TK: z 8 grudnia 1999 r. sygn. akt SK 19/99 oraz 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). W dotychczasowym orzecznictwie, wypowiadając się na temat braku uregulowania w nowej ustawie kwestii intertemporalnych prezentowany jest pogląd, że wbrew potocznym intuicjom nie mamy do czynienia z brakiem regulacji intertemporalnej (luką, co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka natomiast przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny, w przepisach nowelizujących implicite zawarty jest wówczas nakaz ich stosowania wobec stosunków "w toku" (tak m.in. wyroki TK z :1 lipca 2003r. sygn. akt P 31/02; 8 listopada 2006 r. , sygn. akt K 30/06). W postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011r. sygn. akt SK 26/09 Trybunał Konstytucyjny powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt SK 34/08 wskazał, że w braku regulacji intertemporalnej należy przyjąć, że ustawodawca opowiedział się za bezpośrednim działaniem nowego prawa od momentu jego wejścia w życie do stosunków nowo powstałych i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy nawiązały się wcześniej. Z kolei w wyroku z dnia 7 marca 2012r. sygn. akt K 3/10 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że milczenie ustawodawcy, co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Z kolei w wyroku z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada natychmiastowego (bezpośredniego) działania nowych przepisów do sytuacji istniejących w momencie ich wejścia w życie jest uznawana za podstawową regułę międzyczasową zarówno we współczesnej doktrynie, w prawie państw członkowskich, jak i w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. TSUE nadał zasadzie działania natychmiastowego charakter ogólnej zasady intertemporalnej. Stąd też skutkiem braku normy intertemporalnej jest konieczność stosowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Artykuł 2 Konstytucji RP, z którego można wyprowadzić powinność regulowania przez ustawodawcę zagadnień intertemporalnych, co do zasady, nie idzie jednak tak daleko, aby można z niego wywnioskować dla rozpatrywanego wypadku, którą z reguł prawa międzyczasowego (zasada bezpośredniego skutku, czy też zasada dalszego działania ustawy dawnej) należało zastosować, a której pominięcie przez ustawodawcę można byłoby uznać za naruszenie Konstytucji ( wyrok TK z 1 lipca 2003 r., sygn. akt P 31/02).

29 Problematyka dotycząca braku przepisu intertemporalnego i stosowania metody bezpośredniego działania nowego prawa była również przedmiotem szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Między innymi w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1949/11 NSA podkreślił, że jeżeli ustawodawca nie wypowiada się w kwestii przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy. Takie stanowisko prezentowane jest również np. w wyrokach NSA z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt I GSK 208/12, z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1302/13.

30 Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne jest to, że w odniesieniu do przepisów proceduralnych – a taki właśnie charakter ma analizowany przepis – w orzecznictwie sądów administracyjnych ustaliło się przekonanie, że "(...) przy zmianach prawa proceduralnego, gdy brak przepisów przejściowych, zasadą jest, że przy wykonywaniu czynności procesowych stosuje się prawo, które obowiązuje w czasie dokonywania czynności, określane jako <>" (wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FSK 1137/10, patrz również wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1099/10).

31 W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 sierpnia 2012 roku, czyli w dacie wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności oraz w dacie złożenia przez A. R. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podstawę prawną do wydania wymienionej wyżej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wskazywał, że decyzję w przedmiocie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydawał Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który mógł do wydania takiej decyzji w I instancji upoważnić pracowników Agencji, zaś strona niezadowolona z takiej decyzji mogła wystąpić do Prezesa Agencji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do tak złożonego wniosku znajdowały odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych. Natomiast według nowego brzmienia powołanego wyżej przepisu art. 29 ww. ustawy, decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydaje organ właściwy w sprawie przyznania tychże środków, czyli właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W konsekwencji tej zmiany środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się, stosownie do zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - odwołanie, które przysługuje do organu wyższego stopnia, czyli Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, uwzględniając przedstawione wyżej rozważania w kwestiach intertemporalnych, okoliczność, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony przed dniem 1 sierpnia 2012 r. nie może mieć przesądzającego znaczenia dla ustalenia, który z organów jest właściwy do jego rozpoznania. Norma z art. 19 k.p.a. ustanawia bowiem zasadę przestrzegania z urzędu właściwości przez organy administracji publicznej, w myśl której organy zostały zobligowane do przestrzegania w toku postępowania administracyjnego właściwości każdego rodzaju. Obowiązek ten musi być realizowany w każdym stadium postępowania od momentu jego wszczęcia do momentu rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Na mocy znowelizowanego art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Prezes ARiMR utracił prawną zdolność do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych. Jak bowiem wyżej wskazano, wprowadzona nowelizacja doprowadziła do zmiany we właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej poszczególnych organów Agencji. Ustawodawca nie przewidział przy tym reguł przejściowych. Nie jest kontestowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że kompetencja organu musi wynikać z jasnego sformułowania zawartego w przepisie ustawy i nie może być domniemana. Nieprawidłowa jest zatem rozszerzająca wykładnia znowelizowanego art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r., bo przeczy to wskazanej wyżej zasadzie. Skoro zatem w toku postępowania odwoławczego (z dniem 1 sierpnia 2012 r.) Prezes ARiMR utracił kompetencje do załatwienia sprawy, nie mógł wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jedynie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a przedmiotowy wniosek przekazać organowi właściwemu do jego rozpoznania, tj. Dyrektorowi ARiMR. Tak też uczynił w niniejszej sprawie. Należy przy tym dodać, że w aspekcie materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. Tak więc z punktu widzenia ochrony interesów strony w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest równoważny odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, gdyż chodzi o powtórne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższej instancji.

32 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną zauważa niejednolitość w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do tego, który z organów powinien rozpoznawać złożony pod rządami obowiązywania "starej ustawy" o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przykładowo w sprawach sygn. akt II GSK 1795/13 (wyrok z dnia 30 grudnia 2014 r.), II GSK 629/13 (wyrok z dnia 11 czerwca 2014 r.), II GSK 1488/13 (wyrok z dnia 31 października 2014 r.); II GSK1679/13 (wyrok z 26 listopada 2014 r.) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zmiana ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dokonana ustawą z dnia 27 stycznia 2012 roku o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, winna być rozumiana w ten sposób, że przewidziana w niej właściwość organu I instancji skutkuje zmianą rodzaju środka odwoławczego oraz zmianą właściwości organu odwoławczego, jedynie do tych postępowań odwoławczych, które rozpoczęły swój bieg po dniu 1 sierpnia 2012 r. Przyjęcie natomiast koncepcji zastosowania prawa nowego narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, ochronę praw nabytych czy też nieretroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Odmienny pogląd, zbieżny w wyrażonym w niniejszym wyroku, zaprezentowano m.in. w wyroku z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II GSK 970/13. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, z powodów wyżej wskazanych nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanych wyrokach odmienne rozstrzygających omawiane zagadnienie. Dokonana nowelizacja doprowadziła, bowiem z dniem 1 sierpnia 2012 r. do pozbawienia Prezesa ARiMR uprawnień do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych i jednoznacznie wskazała w normie art. 29 znowelizowanej ustawy organ właściwy do rozpatrywania tego rodzaju spraw zarówno w I, jak i w II instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to sytuacja, w której na skutek zmiany przepisów organ I instancji utracił zdolność do prowadzenia sprawy musi powodować zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

33 Podsumowując należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nietrafnie uznał, że zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] wydał niewłaściwy organ. Konsekwencją zaś błędnego stanowiska organu w powyższym zakresie było wadliwe przyjęcie, że nie było podstaw do umorzenia przez Prezesa ARiMR postępowania odwoławczego (v. decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...]).

34 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej za usprawiedliwione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.

35 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

36 Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania kosztów sądowych, które z uwagi na wynik niniejszej sprawy byłyby należne skarżącemu kasacyjnie organowi od A. R. (v. art. 203 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Biorąc pod uwagę, że dotychczasowy spór w sprawie ogniskuje się wyłącznie wokół kwestii procesowych, co powoduje, że wniosek A. R. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2012 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności merytorycznie nie został dotąd rozpoznany, NSA uznał, że zastosowanie wspomnianego przepisu jest uzasadnione.

ZDANIE ODRĘBNE

37 Zdanie odrębne do wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 688/14 i jego uzasadnienie sędziego NSA Anny Robotowskiej

38 Na podstawie art. 137 § 2 p.p.s.a. zgłaszam zdanie odrębne, ponieważ nie podzielam stanowiska, że w tej sprawie Prezes Agencji Restrukturyzacji

39 i Modernizacji Rolnictwa nie był organem właściwym do rozpoznania sprawy na skutek wniosku A. R. o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

40 Stanowisko to zostało bowiem przyjęte na podstawie wadliwego poglądu, że ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, której art. 5 wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., nie zawiera przepisu intertemporalnego odnoszącego się do spraw o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które zostały wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, a ponadto nie podzielam poglądu, że w przypadku dokonania wykładni, że w ustawie nowelizującej nie ma przepisu intertemporalnego dotyczącego spraw o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które zostały wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, w tych sprawach stosuje się przepisy znowelizowane, w tym art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

41 w nowym brzmieniu, co oznacza, że organem właściwym, do rozpoznania sprawy na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r., stał się Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., jako organ wyższego stopnia w stosunku do Kierownika Biura Powiatowego Agencji w K.

42 W art. 10 ustawy nowelizującej zostało bardzo obszernie uregulowane stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań w sprawach w toku oraz spaw zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

43 Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej nie dotyczy spraw o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności

44 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które zostały wszczęte

45 i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Sformułowanie "w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich" obejmuje także sprawy o ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności bezpośredniej, ponieważ są to sprawy dotyczące płatności bezpośredniej. Brak jest jakichkolwiek racji, które mogłyby uzasadniać pogląd, że w sprawach o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich stosuje się przepisy w nowym brzmieniu, skoro w art. 10 ustawy nowelizującej przyjęto zasadę, że do spraw w toku oraz spraw zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Chodzi przecież nie tylko o przepisy dotychczasowe ustawy z dnia 9 maja 2008 r.

46 o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ale także przepisy dotychczasowe innych ustaw, które zostały zmienione ustawą nowelizującą.

47 Przyjęcie prawidłowego stanowiska, że art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej odnosi się także do spraw dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oznacza stosowanie w tych sprawach, które zostały wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisów dotychczasowych, w tym art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu dotychczasowym. Tak więc organem właściwym do rozpoznania sprawy na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy po wydaniu decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] czerwca 2012 r. był Prezes Agencji, tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji

48 w zaskarżonym wyroku. Podzielam w całej rozciągłości w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 399/14.

49 Gdyby nawet przyjąć stanowisko, że art. 10 ustawy nowelizującej nie zawiera regulacji odnoszącej się do sprawy o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to nie jest przekonujące rozumowanie, że w takim przypadku stosuje się przepis art. 29 ustawy o ARiMR

50 w nowym brzmieniu, w taki sposób, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy stał się Dyrektor Oddziału Agencji, pomimo że wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy została zaskarżona decyzja Prezesa Agencji. Przepis art. 29 ustawy o ARiMR w nowym brzmieniu, który określa właściwość organu w tych sprawach, w ogóle nie odnosi się do takiej sytuacji.

51 Nie ma więc żadnych podstaw do przyjęcia, iż zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji należy zakwalifikować jako decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji, a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy skierowany do Prezesa Agencji należy zakwalifikować jako odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest Dyrektor Oddziału Agencji.

52 W przypadku gdy ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego odnoszącego się do spraw w toku, powstaje konieczność dokonania wykładni przepisów dotychczasowych i przepisów w nowym brzmieniu w celu rozwiązania problemu na podstawie jakich przepisów i w jaki sposób sprawa powinna być załatwiona.

53 Zasada bezpośredniego stosowania nowych przepisów nie rozwiązuje tego problemu, ponieważ nowe przepisy nie zawierają norm określających organ właściwy do rozpoznania sprawy, gdy decyzję w I instancji wydał Prezes Agencji i strona niezadowolona z tej decyzji zwróciła się do Prezesa Agencji z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 29 ustawy o Agencji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu (wniosek z [...] lipca 2012 r.).

54 Regułą jest, że zmiana przepisów o charakterze proceduralnym nie podważa skuteczności czynności dokonanych przed wejściem w życie tych zmian.

55 Oznacza to, że w obrocie prawnym jest decyzja Prezesa Agencji wydana w pierwszej instancji oraz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, z którym strona niezadowolona zwróciła się do Prezesa Agencji.

56 Skuteczność tych czynności, podjętych na podstawie obowiązującego wówczas prawa, powoduje, że mimo zmiany od 1 sierpnia 2012 r. art. 29 ustawy

57 o Agencji do rozpoznania sprawy właściwy pozostaje Prezes Agencji na podstawie ogólnych przepisów postępowania administracyjnego. Z tych względów – nawet

58 w przypadku przyjęcia poglądu, że art. 10 ustawy nowelizującej nie zawiera przepisu przejściowego dotyczącego będących w toku spraw o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich - organem właściwym w tej sprawie jest Prezes Agencji.

59 Nie podzielam również stanowiska, że Prezes Agencji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. z tego powodu, że nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy.

60 Jeżeli organ nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, ma obowiązek przekazania sprawy organowi właściwemu.

61 Umorzenie postępowania odwoławczego oznacza zakończenie postępowania, a decyzja wydana w pierwszej instancji staje się ostateczna.

62 Umorzenie postępowania odwoławczego było wadliwe także z tego powodu, że Prezes Agencji był właściwy do rozpoznania sprawy.

63 Z przytoczonych względów zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiadał prawu i skarga kasacyjna jako pozbawiona podstaw powinna być oddalona.