Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2021 r., II GSK 622/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2021 r., II GSK 622/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2299/19 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 8 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2299/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2019 r.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd stwierdził, że R. S. uzyskał "Zlecenie na zaopatrzenie w wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi i środki pomocnicze" o kodzie przedmiotu ortopedycznego H.030. W oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 grudnia 2013 r. w sprawie wykazu wyrobów medycznych wydawanych na zlecenie (Dz. U. poz. 1565) zlecenie to zostało potwierdzone [...] listopada 2018 r. przez Dział Zaopatrzenia w Wyroby Medyczne przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: OW NFZ).

4 Pismem z 14 stycznia 2019 r. pt. "Odwołanie" R. S. zaskarżył powyższe zlecenie w części zawierającej orzeczenie Dyrektora [...]OW NFZ z [...] listopada 2018 r. "o przysługującym mi limicie cenowym refundacji NFZ w wysokości 90% kwoty 800 zł, tj. 720 zł do ortezy, której cena wielokrotnie przewyższa 800 zł".

5 Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Prezes NFZ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując na brak podstaw materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania R. S. w trybie administracyjnym.

6 Od tego postanowienia R. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

7 Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2019 r., w podstawie prawnej wskazując art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144 i art. 61 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.).

8 Organ stanął na stanowisku, że potwierdzenia zleceń na zaopatrzenie w wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi i środkami pomocniczymi załatwiane są w drodze czynności materialnotechnicznych, traktowane przez OW NFZ jako czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Czynność ta stanowi realizację literalnego brzmienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 grudnia 2013 r. w sprawie wykazu wyrobów medycznych wydawanych na zlecenie. Tym samym organ stwierdził, że potwierdzenie prawa do świadczeń nie odbywa się w trybie decyzji administracyjnej, dlatego w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., co wynika wprost z art. 38c ust. 18 ustawy z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia, żywieniowych oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2019r. poz. 784).

9 W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, powołując się przy tym na art. 61a k.p.a., że organy NFZ nie są właściwe do rozstrzygania tak sformułowanych zarzutów.

10 Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. S.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stwierdził, że w sprawie został naruszony przez organ art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. WSA miał na wadze, że organ zastosował ten przepis wobec odwołania wniesionego przez skarżącego, czyli pisma inicjującego postępowanie odwoławcze, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tymczasem, skarżący uzyskał "Zlecenie na zaopatrzenie w wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi i środki pomocnicze", które zostało potwierdzone [...] listopada 2018 r. przez OW NFZ. Skarżący potwierdzenie to uznał za decyzję administracyjną, opierając się na wydanym w jego innej sprawie postanowieniu NSA z 9 sierpnia 2017 r. sygn. II GSK 3417/15, zgodnie z którym rozstrzygnięcie Dyrektora OW NFZ potwierdzające zlecenie do realizacji na zaopatrzenie w wyroby medyczne jest decyzją administracyjną. Dlatego też skarżący – jak według WSA jednoznacznie wynika z treści jego pisma - wniósł odwołanie z 14 stycznia 2019 r. od powyższego potwierdzenia. W ocenie Sądu I instancji, Prezes NFZ powinien zatem wobec niebudzących wątpliwości żądań skarżącego i charakteru prawnego jego pisma potraktować je jako odwołanie i tak je rozpoznać, a nie traktować go jako wszczynające pierwszoinstancyjne postępowanie administracyjne. Tym bardziej, że skarżący był konsekwentny odnośnie do charakteru swojego pisma z 14 stycznia 2019 r. jako odwołania.

12 Według Sądu I instancji na ocenę prawną wadliwości skarżonego postanowienia nie ma wpływu wejście w życie 1 października 2018 r. art. 38c ust. 18 ustawy o refundacji, zgodnie z którym, do weryfikacji zlecenia i potwierdzania posiadania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, nie stosuje się przepisów k.p.a. Wprowadzenie tego przepisu nie oznacza bowiem, że Prezes NFZ może zmienić treść oświadczenia wyrażonego w sposób jednoznaczny przez skarżącego w jego odwołaniu z 14 stycznia 2019 r. Jeżeli Prezes NFZ uznałby, że (na przykład na mocy art. 38c ust. 18 ustawy o refundacji) potwierdzenie zlecenia na wyroby medyczne do realizacji przez Dyrektora OW NFZ nie jest decyzją administracyjną, to wówczas powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., jako wniesionego od aktu niebędącego decyzją administracyjną. Organ powinien jednak rozważyć w tym kontekście, czy i na ile art. 38c ust. 18 ustawy o refundacji zmienił wnioski wynikające z postanowienia NSA z 9 sierpnia 2017 r. sygn. II GSK 3417/15.

13 Z kolei jeśli organ uzna, że powyższe potwierdzenie zlecenia przez Dyrektora OW NFZ jest decyzją administracyjną, to powinien zasadniczo merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącego.

14 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał organowi uwzględnienie wskazań zawartych w wyroku.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes NFZ zaskarżając to orzeczenie w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:

16 Naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji organów NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku WSA w zakresie oceny charakteru prawnego umowy oraz błędnego ustalenia:

17 - naruszenia przez organ art. 7, 61 a, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 k.p.a. oraz niezasadne przyjęcie, że Prezes Funduszu:

18 1) nieprawidłowo rozstrzygnął, że w sprawach dotyczących zleceń na zaopatrzenie wystawianych przez lekarzy i inne osoby uprawnione, nie stosuje się regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, mimo tego, że przepis art. 38c ust. 18 ustawy o refundacji leków kategorycznie wyłącza z zakresu spraw administracyjnych weryfikację zleceń na zaopatrzenie, wobec czego ustalenia Sądu I instancji, że zlecenie na zaopatrzenie R. S. mógł skutecznie kontestować w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, jest nieprawidłowe.

19 2) ponadto Sąd I instancji w wydanym wyroku pominął prawidłowe ustalenie organu, że wydane przez lekarza zlecenie na zaopatrzenie nie nosi cech decyzji administracyjnej, ani żadnej innej czynności podlegającej rozpoznaniu w trybie k.p.a., wobec czego brak było przesłanek materialnych i proceduralnych do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego, wobec czego organ mógł jedynie odmówić jego wszczęcia.

20 a ponadto:

21 3) zaskarżony wyrok narusza prawo materialne, w szczególności art. 38c ust. 18 ustawy o refundacji, który kategorycznie wyłącza poświadczanie zlecenia z trybu postępowania administracyjnego, co organ uwzględnił odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania w tego rodzaju sprawie rozstrzygnięcia w trybie k.p.a.

22 Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie.

23 W odpowiedzi na skargę kasacyjną - sporządzoną osobiście przez skarżącego - wniósł on o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił też, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

24 Zarządzeniem z 28 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842).

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się zatem do oceny, czy podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, usprawiedliwiają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Rozważenia wymaga więc, czy Sąd I instancji uchybił przepisom wskazanym w sformułowanych pod jego adresem zarzutach.

27 Wobec zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodów, co do wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej, przypomnieć wypada, że bezsprzecznie, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, a konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest - stosownie do treści 176 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - m.in. wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, określonych art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, oraz ich uzasadnienia. Sąd kasacyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

28 Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pewne wady konstrukcyjne stawianych Sądowi I instancji zarzutów - w szczególności co do braku wskazania jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - nie wykluczają możliwości ich oceny.

29 Podstawy kasacyjne nie są jednak usprawiedliwione, stąd skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

30 Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl objętego zarzutami kasacyjnymi art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 - a zatem żądanie wszczęcia postępowania - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

31 W świetle brzmienia przytoczonego przepisu w pełni zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. to m.in. brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

32 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd I instancji prezentował w tym względzie inny pogląd. Nie w tym tkwi istota problemu. Skarżący kasacyjnie organ nie dostrzega, że spór prawny - co do możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w rozpatrywanym przypadku - dotyczy stanowiska Sądu I instancji, że przepis ten określa przesłanki odmowy wszczęcia postępowania ("pierwszoinstancyjnego"), nie zaś postępowania odwoławczego.

33 W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że pismo skarżącego z 14 stycznia 2019 r. nie zawierało żądania wszczęcia postępowania, lecz stanowiło odwołanie od dokonanego w sprawie potwierdzenia posiadania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej przez zweryfikowanie zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne na etapie realizacji tego zlecenia. Ocena charakteru wskazanego pisma z 14 stycznia 2019 r., przeprowadzona przez WSA, znajduje oparcie w treści tegoż pisma, w którym skarżący wnosząc "odwołanie" jednocześnie powołał się na postanowienie NSA z 9 sierpnia 2017 r. II GSK 3417/15 - wydane także w jego sprawie - w uzasadnieniu którego przesądzono, że od rozstrzygnięcia w przedmiocie potwierdzenia do realizacji zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne przysługuje odwołanie. Nie powinno tym samym ulegać kwestii, że skarżący zmierzał do zainicjowania postępowania odwoławczego.

34 Zgodzić należy się też z poglądem, wyrażonym w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, że trafności oceny charakteru prawnego pisma z 14 stycznia 2019 r. i intencji strony, co do wniesienia "odwołania" nie zmienia regulacja zawarta w art. 38c ust. 18 ustawy z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych - zgodnie z którą do weryfikacji zlecenia i potwierdzania posiadania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w ust. 2, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Unormowanie to może rzutować na ocenę charakteru prawnego potwierdzenia zlecenia na zaopatrzenie, nie może jednak przesądzać intencji strony co do wniesienia środka odwoławczego od tego potwierdzenia.

35 W konsekwencji prawidłowego stwierdzenia, że skarżący wniósł odwołanie od potwierdzenia/zweryfikowania do realizacji zlecenia na zaopatrzenie w wyroby, zarzut, że Sąd I instancji niezasadnie stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., jest całkowicie chybiony.

36 Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest natomiast przyjęcie, że wywody organu - zaprezentowane w postanowieniach w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, odnośnie do charakteru prawnego potwierdzenia zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne, a w konsekwencji co do właściwego w tym przedmiocie środka zaskarżenia - mogłyby być przedmiotem rozważań przy ocenie dopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a.

37 Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - WSA nie przesądził kwestii stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących zleceń na zaopatrzenie w wyroby medyczne. Stwierdził jedynie – jak już wyżej wskazano – że jeżeli organ uzna na mocy art. 38c ust. 18 ustawy o refundacji, że potwierdzenie zlecenia na wyroby medyczne nie jest decyzją administracyjną, winien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., przy czym powinien też rozważyć, na ile art. 38 c ust. 18 ustawy o refundacji - dodany z dniem 1 października 2018 r. na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r., poz. 1515) - zmienia wnioski wynikające z powołanego wyroku w sprawie II GSK 3417/15.

38 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał również sformułowany w pkt I.3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 38c ust. 18 ustawy o refundacji.

39 W podstawach kasacyjnych wskazano też na uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisom art. 7, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz 127 § 3 k.p.a.

40 Zauważyć zatem należy, że Sąd I instancji powołał wyżej wymienione przepisy k.p.a. stwierdzając wadliwą konstrukcję sentencji zaskarżonego postanowienia oraz brak w aktach skarżonego odwołaniem potwierdzenia zlecenia zaopatrzenia w wyroby medyczne. Powyższe kwestionowane nie jest.

41 Naruszenia art. 7 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz 127 § 3 k.p.a. WSA nie wiązał natomiast ze stwierdzeniem braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a 1 k.p.a. w sytuacji złożenia przez stronę odwołania od potwierdzenia zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne. Sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienie pozostają w sprzeczności z motywami zaskarżonego wyroku. Zarzut jest więc niezrozumiały i nie mógł być uznany za skuteczny.

42 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

43 Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.