Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., II GSK 600/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., II GSK 600/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2483/08 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [.] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Objętym skargą kasacyjnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę.

3 Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy.

4 W dniu [...] grudnia 2007 r., inspektorzy M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dokonali kontroli samochodu Mercedes-Benz o nr rej. [...] Kierowcą pojazdu był J. G., który przedstawił wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., prawo jazdy, dowód rejestracyjny, świadectwo legalizacji ponownej taksometru elektronicznego. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż w kontrolowanym pojeździe zamontowany jest taksometr elektroniczny CEZAR fiskalny nr fabr. [...], współpracujący z kasą rejestrującą Vega Taxi, a paragony fiskalne wystawiane są na A. Sp. z o.o. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca pojazdu A. G. zeznał, że jest zatrudniony w firmie A. na podstawie umowy o pracę jako kierowca oraz, że w pojeździe jest zamontowany taksometr Cezar fiskalny, terminal oraz kasa fiskalna.

5 M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] nałożył na spółkę A. karę pieniężną w kwocie 5000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm.) dalej :u.t.d., dotyczącym zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 oraz ust. 4 u.t.d. oraz lp. 2.9 ust. 1 załącznika do tej ustawy.

6 W odwołaniu, A. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji, zarzuciła organowi naruszenie przepisów k.p.a. oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje obawa niekonstytucyjności. W jej ocenie organ naruszył art. 77 k.p.a., gdyż nie zebrał i nie dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego w sprawie. Dodatkowo podkreśliła, iż na podstawie definicji zawartych w art. 4 u.t.d., w zakresie przewozów okazjonalnych zawierają się także transport drogowy i transport drogowy taksówką.

7 Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru.

8 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynikało, że w kontrolowanym pojeździe zainstalowany był taksometr, zaś kierowca był zatrudniony przez A. spółkę z o.o., która posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Organ w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie postępowania, podał, że złożenie wniosku o uznanie za niezgodne z Konstytucją przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. nie jest przesłanką do automatycznego zawieszania postępowania, zaś w ocenie organu treść tego przepisu jest jednoznaczna i jasna. Organ odniósł się do interpretacji pojęcia przewozów okazjonalnych, które według spółki stanowią zarówno krajowy transport drogowy jak i transport drogowy taksówką wskazując, że przewozy okazjonalne mieszczą się w pojęciu transport drogowy. Podkreślił, iż zupełnie innym uprawnieniem jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, a zupełnie innym wynikające z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, którą legitymowała się spółka.

9 W ocenie organu przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie rozgranicza przedsiębiorców na przedsiębiorców wykonujących profesjonalne przewozy drogowe osób i na przedsiębiorców, dla których jest to działalność uboczna.

10 Uzasadniając nałożenie kary pieniężnej podkreślił, iż mimo oświadczenia strony jakoby urządzenie zainstalowane w pojeździe było "drogomierzem - dalmierzem połączonym z kasą fiskalną", organ uznał, iż urządzenie znajdujące się w kontrolowanym pojeździe było taksometrem elektronicznym. Stwierdził to na podstawie świadectwa legalizacji, a także oceniając spełnienie wymogów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. z 2003, Nr 108, poz. 1014). Organ podkreślił, że skarżąca wykonując przewozy okazjonalne nie miała prawa umieszczania w pojeździe taksometru i korzystania z niego.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę spółki A. stwierdził, że nakładając karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych, organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] grudnia 2007 r. spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

12 Sąd wskazał, że w myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznaczał podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej, której przedmiotem jest przewóz osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d., wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie.

13 Sąd I instancji przedstawił ustalenia organów co do stanu faktycznego sprawy, z których wynikało, że skarżąca spółka posiadała licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób.

14 Licencja ta zdaniem Sądu niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta w ocenie Sądu uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

15 Sąd podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

16 Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Spółki, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza zasadę wolności gospodarczej, określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Powołując się na poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd stwierdził, że art. 18 ust. 5 u.t.d. nie narusza zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP podkreślając, że negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych.

17 Ponadto Sąd uznał, że organ prawidłowo skierował zaskarżoną decyzję do spółki A., a nie do kierowcy skontrolowanego pojazdu. W toku sprawy prawidłowo ustalono bowiem, na podstawie zaświadczenia wystawionego przez spółkę, zeznań kierowcy oraz wydruku z kasy rejestrującej - paragonu fiskalnego, na którym widniały dane skarżącej, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca, zaś kontrolowany kierowca był zatrudniony w skarżącej spółce na podstawie umowy o pracę.

18 Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wskazując, że M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r., informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Sąd zaznaczył, że przed wydaniem decyzji skarżąca z możliwości tej skorzystała, nie kwestionując jednocześnie by organ przeprowadzał jakieś istotne dla rozstrzygnięcia czynności procesowe poza jej wiedzą.

19 W ocenie Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.). Organy wskazały również w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny.

20 Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że przedmiotową karę można nałożyć jedynie w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na drodze. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. należy odczytywać w całości, co oznacza, że sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary, ale maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzane na drodze.

21 Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania, z uwagi na wystąpienie ze skargą do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d. nie został przez organ rozpoznany w formie przewidzianej prawem, jednakże ta okoliczność pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym nie zachodziła zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym nie było podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego.

22 A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

23 Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

24 - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

25 1) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego;

26 2) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;

27 3) art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;

28 4) art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;

29 5) art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;

30 6) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

31 7) art. 18 ust. 5 lit. a) poprzez uznanie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;

32 - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

33 1) art. 134 p.u.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej wyroku, co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób przez skarżącą;

34 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1

35 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku za prawidłową ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w dniu 3 grudnia 2007 r. w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z protokołu kontroli, oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z zeznania świadka A. G., które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.;

36 3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1

37 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku za prawidłową, ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem;

38 4) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1

39 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż w pojeździe był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzenie które posiada swoją legalną definicję) a dalmierzem, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenia Sądu skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

40 5) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1

41 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego, okoliczności zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie Sądu skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

42 Skarżąca "z ostrożności procesowej" wniosła również o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. art. 2, 20, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

43 Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca Spółka wskazała w pierwszej kolejności, że aby orzec że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego są zgodne z prawem (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd winien rozstrzygnąć co jest przewozem okazjonalnym, ponieważ powyższe pojęcie dotyczy istoty odpowiedzialności przypisywanej skarżącej w zaskarżonych decyzjach. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że skarżąca wykonywała przewóz osób z naruszeniem art. 18 ust 5 lit a u.t.d., ale nie rozstrzygnął co jest przewozem okazjonalnym. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii prejudycjalnej jest w ocenie kasatora konieczne dla prawidłowego ustalenia czy skarżąca wykonywała przewóz osób w ramach przewozu okazjonalnego.

44 Skarżąca nie zgodziła się również z oceną Sądu, polegającą na przyjęciu za udowodnioną okoliczności wykonywania przez skarżącą okazjonalnego przewozu osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że skoro organy administracyjne przyjęły, że w imieniu skarżącej był wykonywany przewóz okazjonalny osób w krajowym transporcie drogowym to należy przyjąć, iż niezbędnym dowodem, który należało przeprowadzić - był dowód w postaci przesłuchania w charakterze świadka przewożonej osoby lub osób.

45 Skarżąca stwierdziła jednocześnie, że podczas kontroli w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba, a z zeznania kierowcy pojazdu oraz z dowodu w postaci paragonu fiskalnego oraz raportu dobowego nie wynika fakt przewozu jakiejkolwiek osoby w dniu [...] grudnia 2007 r.

46 W ocenie skarżącej, Sąd błędnie przyjął za udowodnioną okoliczność, że w samochodzie umieszczony był taksometr, a postępowanie dowodowe i ocena znajdujących się w aktach fotografii opierają się na sprzecznych ocenach i twierdzeniach obydwu organów administracyjnych jak i samego Sądu. Ponadto w toku postępowania administracyjnego nie zabezpieczono dokumentacji technicznej, która wskazywałaby na fakt umieszczenia w pojeździe skarżącej urządzenia, które było taksometrem i przesądzałaby o konstrukcji urządzenia zamontowanego w pojeździe.

47 Skarżąca podniosła, że Sąd ustalił zakres definicji przewozu okazjonalnego zawarty w art. 4 pkt. 11 u.t.d. przy pomocy treści art. 5 i 6 tej ustawy, nieprawidłowo wywodząc istnienie niezdefiniowanego w słowniczku przewozu taksówkowego, jako odrębnego przewozu. Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 4 pkt 11 u.t.d. wyłączając spod przewozów okazjonalnych przewozy dokonywane taksówką. Udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d.

48 Zdaniem skarżącej, art. 18 ust. 5 u.t.d., obejmuje swym zakresem podmiotowym jedynie przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącej, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego.

49 Zdaniem skarżącej, przy innej interpretacji zakazy zawarte w ww. przepisach, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 u.t.d., musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową.

50 Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma zastosowania w sprawie także z uwagi na błędne zrównanie przez Sąd taksometru z drogomierzem. Zainstalowane w kontrolowanym pojeździe urządzenie nie było taksometrem, a jedynie drogomierzem, nie było zatem podstaw do ukarania skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

51 W konkluzji skarżąca stwierdziła, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczą przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją, nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia. Niezależnie od powyższego, przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. mogą zostać uznane za sprzeczne z przepisami art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

52 Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

53 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

54 Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej - "z ostrożności procesowej" - wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, "w szczególności z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, a argumentacja uzasadniająca to stanowisko zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

55 Skarżąca Spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

56 Pierwszy z zarzutów procesowych według kolejności ich zgłoszenia sformułowany został jako naruszenie art. 134 p.u.s.a "przez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) poprzez nie wyjaśnienie co nie jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego". Rzecz jednak w tym, że ustawa p.u.s.a przepisu o takiej numeracji nie zawiera. Gdyby uznać, że jest to omyłka pisarska i kasatorowi chodziło o powołany w uzasadnieniu zarzutu prócz art. 134 p.u.s.a. także przepis art. 134 p.p.s.a. to zarzut naruszenia tego ostatniego jest wadliwie skonstruowany, bowiem przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, o którą z nich chodzi. Powyższa ułomność zarzutu powoduje, iż uchyla się on spod kontroli kasacyjnej, jeśli zważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do doprecyzowania za stronę zgłoszonych zarzutów.

57 We wszystkich pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania , skarżąca zarzuciła między innymi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a

58 Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.

59 Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

60 Wszystkie zarzuty, z wyjątkiem wymienionego w pkt. 1, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazują również na naruszenie art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.151 p.p.s.a.

61 Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a.

62 Ponownie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

63 Pozostałe podstawy kasacyjne odnoszące się do omawianej grupy zarzutów procesowych dotyczą art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. ,art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i kwestionują prawidłowość przyjętych za podstawę wyroku, a dokonanych przez organy administracji ustaleń stanu faktycznego. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń dotyczących uznania, że w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr, a nie dalmierz. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał te ustalenia za prawidłowe, gdyż znajdują one potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2007 r., w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, lecz również kopii paragonów z kasy fiskalnej zainstalowanej w pojeździe oraz świadectwa legalizacji tego urządzenia. Sąd I instancji wskazał, że przedmiot określony w tym świadectwie to taksometr elektroniczny, a miejsce jego ustawienia to Mercedes nr rej. [...], a więc pojazd kontrolowany. Nadto, na drugiej stronie świadectwa został podany układ taryf "taksometru elektronicznego zainstalowanego w taksówce". Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz (dalmierz), jak twierdzi strona skarżąca.

64 Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08 - niepubl.).

65 Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nie wymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że postępowanie dowodowe i ocena znajdujących się w aktach sprawy fotografii "opiera się na sprzecznych ocenach i twierdzeniach obydwu organów administracyjnych jak i samego Sądu", nie uzasadniając tego twierdzenia w najmniejszym nawet stopniu. Czyni to niemożliwym ustosunkowanie się do tego zarzutu.

66 Należy zauważyć, że prawidłowości ustaleń stanu faktycznego nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie przesłuchania w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem. Jest to zarzut postawiony dość przewrotnie, gdyż w uzasadnieniu pierwszego z postawionych zarzutów procesowych kasator przyznaje, że w trakcie kontroli w samochodzie nie było pasażera. Kwestia, czy w dacie kontroli w samochodzie znajdował się pasażer czy go tam nie było, jest zresztą obojętna dla oceny, czy ziściła się hipoteza art. 18 pkt. 5 u.t.d., bo w przepisie nie chodzi o wykonanie przewozu okazjonalnego w danym momencie lecz wykonywanie takich przewozów jako działalności gospodarczej z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że brak pasażera miałby mieć jakikolwiek prawne znaczenie dla ustaleń, czy hipoteza art. 18 pkt. 5 u.t.d. została wypełniona.

67 Konkludując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały przyjęte przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., czy też art. 151 p.p.s.a. polegającym na niedostrzeżeniu, że organy administracji przy ich dokonywaniu i przedstawianiu w motywach zaskarżonej decyzji uchybiły przepisom art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ma to ten skutek, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie stanowią usprawiedliwionych podstaw tej skargi (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

68 Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie przypomnieć, że dotyczą one błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5, art. 6 oraz art. 92 u.t.d.

69 Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

70 Specjalnym rodzajem licencji, innej niż przewidziane w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b ustawy licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

71 Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów od transportu drogowego taksówką. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego osób taksówką, niezależnie czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna, czy jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej powinien legitymować się uprawnieniem w postaci licencji do wykonywania tego rodzaju działalności, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką w odniesieniu do samochodu marki Mercedes o nr rej. [...]. W świetle powyższego uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 4 pkt. 11, art. 5 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

72 Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się strona skarżąca, w zakresie zakazu instalowania taksometru. Dodać należy jeszcze, że argumentacja skargi kasacyjnej jakoby art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczył także przewozu taksówką nie ma dla rozpoznawanej sprawy żadnego znaczenia skoro, o czym była mowa wyżej, skarżąca nie ma licencji na przewóz taksówką, a jej licencja dotyczy krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób i jako taka nie uprawnia do wykonywania przewozów taksówką (art. 12 ust. 1 lit. b). Należy też podkreślić, że krajowy drogowy transport osób, który wykonywała skarżąca nie był przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym, a więc w myśl art. 4 pkt. 11 stanowił przewóz okazjonalny, a przy wykonywaniu takich przewozów ustawa w art. 18 ust 5 pkt. 1 zabrania umieszczania i używania w pojeździe taksometru.

73 Jedynie ubocznie należy zauważyć, że nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, iż przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., spowoduje uznanie, iż objęte tym przepisem zakazy dotyczą wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji o której mowa w art. 6 u.t.d., przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d., a także ochronę pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie w pojeździe taksometru. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. jest uniemożliwienie wykonywania transportu drogowego taksówką, przedsiębiorcom nie posiadającym licencji określonej w art. 6 u.t.d.

74 Nietrafny jest zarzut skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Nieprzekonywujące są przy tym wywody zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

75 Podnieść należy również, że ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 lit.a) u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 lit.c) u.t.d. Ustawa o transporcie drogowym daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów osób na podstawie licencji z art. 5 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców na równych prawach przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

76 Za chybiony i całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 92 u.t.d., " poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna", skoro w rozpoznawanej sprawie kara została wymierzona za jedno naruszenie i nie podlegała ani łączeniu ani sumowaniu.

77 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

78 .