Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2013 r., II GSK 536/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2013 r., II GSK 536/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 940/11 w sprawie ze skargi T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 1. Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

3 1.1. Wyrokiem z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt: II SA/Rz 940/11 Wojewódzki Sąd

4 Administracyjny w R. uwzględnił skargę T. N. P.P.H.U.

5 "K." S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium

6 Odwoławczego w R. z [...] r., nr [...] w przedmiocie

7 negatywnej opinii dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% zawartości

8 alkoholu oraz piwa stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia i zasądził

9 od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego

10 T.N. P.P.H.U. "K." S. R. kwotę [...] zł tytułem

11 zwrotu kosztów postępowania sądowego.

12 1.2.Sąd I instancji podał, że postanowieniem z [...] r. nr

13 [...] wydanym na podstawie art. 106§1 i §5 ustawy z 14 s3eca

14 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98

15 poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.), art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982r. o

16 wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z

17 2007r., Nr 70 poz. 473 ze zm.) oraz uchwały [...] R. M. R.

18 z [...] w sprawie ustalenia ilości punktów sprzedaży napojów

19 alkoholowych na terenie Miasta R. oraz uchwały Nr [...] Rady

20 Miasta R. z [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na

21 terenie Miasta R. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych

22 do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży-Miejska Komisja Rozwiązywania

23 Problemów Alkoholowych w R. w związku z wystąpieniem Prezydenta M.

24 R. w sprawie zaopiniowania sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie

25 handlowym zlokalizowanym przy Al. A. K. [...] w R. prowadzonym

26 przez T. N. P. "K." S. R., wydała negatywną

27 opinię odnośnie sprzedaży w tym punkcie napojów alkoholowych do 4,5 %

28 zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem

29 sprzedaży.

30 Negatywna opinia wynikała z niespełnienia przez wnioskodawcę warunku

31 zachowania 100-metrowej odległości (licząc w ciągu komunikacyjnym) od obiektu

32 chronionego, tj. Niepublicznego Przedszkola "Cz. P.", usytuowanego

33 przy Al. A. K. [...]. Komisja wskazała, że aktualnie przedsiębiorca

34 przygotował projekt organizacji ruchu wraz z wydzieleniem ciągu dla pieszych w

35 pasie drogi wewnętrznej poprzez wykonanie oznakowania pionowego i poziomego,

36 wg którego odległość ta wynosi [...] m. Przedstawiciele Komisji dokonując oględzin

37 na miejscu i obserwacji przemieszczania się osób po wyjściu z przedszkola

38 stwierdzili jednak, że korzystają oni wyłącznie z najkrótszego ciągu pieszego ([...]

39 m). W tej sytuacji Komisja uznała, że nie można dzielić ciągów pieszych, gdyż każdy

40 z nich winien spełniać warunki uchwały, gdyż istotą i celem przepisów prawa jest

41 ochrona wymienionych w niej obiektów oraz osób tam przebywających przed

42 skutkami prowadzenia w ich pobliżu sprzedaży napojów alkoholowych.

43 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. rozpatrując zażalenie

44 T.N. PPHU "K." S. R., postanowieniem z [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138§2 k.p.a. utrzymało w

45 mocy postanowienie Komisji z [...] r. uznając, że zostało ono wydane

46 zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. §1 ust. 1 uchwały Rady M. R.

47 [...] określa na 100 m minimalną odległość miejsc sprzedaży napojów

48 alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży,

49 licząc w ciągu komunikacyjnym od wejścia do placówki do wejścia na teren działki

50 wydzielonej trwałym ogrodzeniem, gdzie znajdują się szkoły, placówki oświatowo-

51 wychowawcze i opiekuńcze, budynku służące wykonywaniu kultu religijnego,

52 jednostki wojskowe, kluby abstynenckie, grupy AA, Al-Anon, A-Aten. W przypadku

53 braku ogrodzenia odległość jest mierzona bezpośrednio do wejścia do wymienionych

54 placówek. Pomiar przeprowadzony w ten sposób między punktem handlowym

55 ubiegającym się o pozwolenie a Niepublicznym Przedszkolem "C. P."

56 wykazał, że odległość między w/w obiektami wynosi w najkrótszej linii [...]

57 wyłącznie z niego korzystają osoby odbierające dzieci z tego przedszkola. W ocenie

58 Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Miejska K. R.

59 P. A. wydając swoje postanowienie prawidłowo przeprowadziła

60 postępowanie dowodowe w sprawie, a zaproponowana przez inwestora koncepcja

61 ciągu komunikacyjnego stoi w sprzeczności z zasadami określonymi w powyższej

62 uchwale Rady M. R. oraz z ustalonym stanem faktycznym w terenie.

63 Zaproponowany sposób przebiegu ruchu pieszego jest błędny logicznie, bowiem

64 oczywistym jest, że pieszy będzie zmierzał najkrótszą drogą do celu.

65 2.Skarga do Sądu I instancji.

66 2.2. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skardze

67 T. N. zwrócił się o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego

68 Kolegium Odwoławczego w R. z [...] r. jako niezgodnego z

69 prawem, zarzucając mu:

70 1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

71 - naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków celem ustalenia

72 prawdy obiektywnej, przez co nastąpiło naruszenie słusznego interesu obywatela,

73 - naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego

74 zgromadzonego w sprawie, w szczególności Projektu organizacji ruchu

75 sporządzonego przez osobę uprawnioną,

76 2. naruszenie prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 uchwały [...] Rady M.

77 R. z [...] . oraz uchwały [...] z [...].

78 2.2. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.

79 wniosło o jej oddalenie.

80 3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

81 3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uznał, że skarga była zasadna.

82 3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że po rozpoznaniu

83 zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.

84 zaskarżonym postanowieniem działając na podstawie art. 138§2 k.p.a. "utrzymało w

85 mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne". Art. 138§2 k.p.a. brzmi "organ

86 odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do

87 ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja została wydana z

88 naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy

89 ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oczywista sprzeczność pomiędzy powołaną

90 podstawą prawną a rozstrzygnięciem organu stanowi rażące naruszenie prawa o

91 którym mowa w art. 156§1 pkt 2 in fine k.p.a. (komentarz A. Wróbel s. 356). Istnienie

92 przesłanki stwierdzenia nieważności musi być "oczywiste, widoczne gołym okiem" a

93 nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych.

94 Rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie

95 któregoś z elementów normy prawnej, oraz w tym iż nie jest stopniowalne. Z

96 orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego

97 wynika, że jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane uważane są nie tylko

98 naruszenia prawa materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i

99 procesowych. Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego

100 rozumienia przepisów art. 156§1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności

101 eliminowania z obrotu prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie

102 dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku

103 czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy

104 wydaniem decyzji. Z tych względów orzeczono na zasadzie art. 145§1 pkt 2 ustawy z

105 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr

106 153, poz. 1270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a., art. 127§1 i

107 129§2 k.p.a.

108 4.Skarga kasacyjna.

109 4.1.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając przez

110 pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyło wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi

111 Administracyjnemu w R. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w

112 sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w postaci:

113 -art. 133 p.p.s.a. poprzez nie zapoznanie się z aktami sprawy,

114 -art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku innej podstawy

115 prawnej niż ta, która hipotetycznie mogła być naruszona przez Samorządowe

116 Kolegium Odwoławcze w R.,

117 -art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie nieważności

118 zaskarżonej decyzji,

119 -art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej i wskazań co do

120 dalszego postępowania wiążących organ, którego działanie było przedmiotem

121 zaskarżenia.

122 Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i

123 przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w R. oraz zasądzenie

124 kosztów postępowania wg norm przepisanych

125 4.2.Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor przedstawił przebieg postępowania

126 przed organami administracji oraz treść kwestionowanego wyroku. Zdaniem kasatora

127 ocena dokonana przez Sąd I instancji została niejasno wyłożona w uzasadnieniu

128 wyroku i wynika z niej, że Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia art. 138§2

129 k.p.a., który w konkretnym przypadku nie miał zastosowania.

130 4.3.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

131 5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

132 5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma

133 usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.) a wyrok Sądu I instancji mimo

134 częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

135 Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

136 w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność

137 postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie

138 występują.

139 5.3.Istota problemu jaki zarysował się w sprawie dotyczyła tego czy Sąd I instancji

140 zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego

141 Kolegium Odwoławczego w R. dopatrując się rażącego naruszenie prawa,

142 które stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa.

143 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo

144 stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem

145 prawa jednakże pisemne motywy wyroku częściowo są błędne.

146 Sąd I instancji wprawdzie prawidłowo stwierdził-odwołując się do poglądów

147 doktryny-że w kontrolowane postanowienie zawiera podstawą prawną, która w

148 oczywisty sposób jest sprzeczna z rozstrzygnięciem organu ale w dalszej części

149 pisemnego uzasadnienia wyroku, WSA w R. , zawarł stwierdzenia, które są

150 zupełnie nieadekwatne do sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że "rażącego

151 naruszenia prawa należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z

152 elementów normy prawnej, oraz w tym iż nie jest stopniowalne. Z orzecznictwa

153 zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wynika, że

154 jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane uważane są nie tylko naruszenia prawa

155 materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i procesowych.

156 Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego rozumienia przepisów

157 art. 156§1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności eliminowania z obrotu

158 prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze

159 gatunkowym".

160 Przytoczony in extenso fragment uzasadnienia wyroku w ogóle nie koresponduje

161 z problemem, który uwidocznił się w sprawie. Nie zachodził w sprawie żaden związek

162 pomiędzy dostrzeżoną nieważnością zaskarżonego postanowienia a kasacyjną

163 koncepcją nieważności postępowania. Wskazany fragment uzasadnienia był zbędny

164 w sprawie.

165 5.4.Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania

166 sformułowanych w skardze kasacyjnej, należało stwierdzić, że są one nietrafne.

167 Chybiony był zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art.

168 133§1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę

169 kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: 1) oddaleniu

170 skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3)

171 przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek

172 wskazanych w art. 106§3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach

173 sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy,

174 o ile nie znajduje to umocowania w art. 106§3 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia

175 skargi kasacyjnej, argumenty wskazywane jako uzasadnienie faktyczne zarzutu nie

176 odnoszą się do zakresu regulacji prawnych objętych tym przepisem. Nie dotyczą

177 wydania wyroku bez zamknięcia rozprawy, wydania wyroku nie na podstawie akt

178 sprawy, czy bez przeprowadzenia rozprawy, czy w końcu, że sąd, oceniając

179 zgodność z prawem postanowienia organu administracji, nie uwzględnił stanu

180 faktycznego i prawnego z momentu wydania tych rozstrzygnięć, do czego był

181 zobowiązany w myśl ww. przepisu w powiązaniu z podstawowym obowiązkiem sądu

182 administracyjnego sprawowania kontroli zgodności z prawem m.in. postanowień

183 administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej zarzut ten wiąże zarówno z brakiem

184 analizy akt sprawy jak i treści uzasadnienia postanowienia przez Sąd I instancji co

185 jednak nie może być zakwalifikowane jako naruszenie cyt. powyżej art. 133 p.p.s.a.

186 Nie był także zasadny zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a., który zdaniem

187 kasatora polegał na wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku innej podstawy prawnej niż

188 ta, która hipotetycznie mogły być naruszona przez Samorządowe Kolegium

189 Odwoławcze w R. Autor skargi kasacyjnej traci z pola widzenia, wynikający

190 z art. 134§1 p.p.s.a. brak związania wojewódzkiego sądu administracyjnego

191 granicami skargi. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić

192 przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść

193 zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza natomiast, że Sąd ten ma prawo, a także

194 obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu

195 administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w

196 skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi

197 argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma ta

198 zobowiązuje Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu niezależnie od

199 czynionych zarzutów do wypowiedzenia się o jego zgodności z prawem w jego

200 całokształcie mając na uwadze podjęte rozstrzygnięcie, (zob. uchwała NSA z 26

201 października 2009r. sygn. akt: I OPS 10/09 - ONSAiWSA Nr 1, poz. 1). Sąd ma

202 prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu

203 administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze

204 podniesiony. Zgodnie z art. 134§2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na

205 niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące

206 stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Tak też się stało w tej

207 sprawie. Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził takie naruszenia prawa, które

208 skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.

209 Dodatkowo należy przypomnieć, że art. 141 §4 p.p.s.a. określa niezbędne

210 elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe

211 przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk

212 pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w

213 wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ

214 administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego

215 postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot

216 skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 §4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy

217 uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola

218 instancyjna zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie.

219 Nie zasługiwał na uwzględnienie korespondujący z powyższymi zarzutami,

220 zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który zdaniem autora skargi kasacyjnej polegał na

221 dokonaniu błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania

222 wiążących organ. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia

223 przepisów prawa a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

224 Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny

225 prawnej.

226 Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji

227 wskazał konkretne powody dla których stwierdził nieważność zaskarżonego aktu

228 administracyjnego skutkującą uwzględnieniem skargi. Oznacza to tym samym, że

229 organ winien ponownie wydać rozstrzygnięcie w sprawie tym razem wolne od

230 stwierdzonej wady.

231 Również zarzut naruszenia 145§1 pkt 2 p.p.s.a. był niezasadny. Sąd I instancji

232 w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej

233 pod względem zgodności z prawem, w pełni zasadne dostrzegł, że zaskarżone

234 postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i prawidłowo

235 zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd stwierdza nieważność

236 decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny

237 określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Proste zestawienie treści

238 postanowienia z treścią przepisu prowadziło do wniosku, że pozostają one ze sobą w

239 jawnej sprzeczności. Istniał zatem oczywisty dysonans pomiędzy treścią przepisu a

240 rozstrzygnięciem objętym postanowieniem.

241 5. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Naczelny Sąd

242 Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.