Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., II GSK 3888/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., II GSK 3888/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 284/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie decyzji wstrzymującej ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (dalej: Skarżąca), na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: Prezes WUG), z dnia [...] grudnia 2016r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej, za niewykonanie decyzji wstrzymującej ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne.

3 Ze stanu sprawy przyjętej przez Sąd I instancji wynikało, że:

4 Prezes WUG decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.299,13 zł, a więc 3% przychodu uzyskanego przez Skarżącą w 2014 r., za niewykonanie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...], wstrzymującej ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne – A. Sp. z o.o. w D., w zakresie prowadzenia robót geologicznych w obszarze " [...]" w S., w związku z prowadzeniem tych prac niezgodnie z ustaleniami koncesji nr [...], udzielonej przez Ministra Środowiska w dniu [...] listopada 2013 r. oraz Projektu robót geologicznych na prowadzenie rozpoznania złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]".

5 Rozpatrując sprawę, na skutek wniosku o jej ponowne rozpoznanie, Prezes WUG decyzją z [...] października 2015 r. dokonał ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznał, iż wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie.

6 W wyniku rozpatrzenia skargi, wyrokiem z 9 czerwca 2016 r., (III SA/Gl 2452/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Prezesa WUG z dnia [...] października 2015 r. stwierdzając naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem organ nadzoru górniczego nie rozpoznał sprawy w zakresie określonym postanowieniem z [...] maja 2015 r., znak: [...], o wszczęciu postępowania, co stanowiło naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie doszło również do naruszenia art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131, dalej: p.g.g.), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności nie rozważenie przesłanek określonych w tym przepisie.

7 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2016 r., Prezes WUG, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 4 i art. 86 p.g.g., utrzymał w mocy swoją pierwszoinstancyjną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., nakładającą na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.299,13 zł., za niewykonanie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r.

8 W uzasadnieniu wskazał, ze Skarżąca posiadała koncesję nr [...], z dnia [...] listopada 2013 r., na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego, w obszarze "[...]" w S., udzieloną przez Ministra Środowiska. Skarżąca była więc przedsiębiorcą, w rozumieniu przepisów p.g.g., prowadziła ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne - zakładu "A." (art. 6 ust. 1 pkt 17a p.g.g.), do których znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego (art. 86 p.g.g.). Koncesja powyższa została cofnięta decyzją Ministra Środowiska z [...] listopada 2016 r.

9 Decyzją z [...] sierpnia 2014r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach wstrzymał "ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne, a więc Skarżącej, w zakresie prowadzenia robót geologicznych w obszarze "[...]" w S., w związku z prowadzeniem tych prac niezgodnie z ustaleniami koncesji nr [...] z [...] listopada 2013 r. oraz Projektu robót geologicznych na prowadzenie rozpoznania złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]". Decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu. Skarżąca nie wniosła od niej odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna, z dniem [...] września 2014 r.

10 W dniu [...] września 2014 r. Skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2014r. wydanej w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne. W wyniku rozpatrzenia tego żądania, Prezes WUG decyzją z [...] października 2014 r., odmówił stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Prezes WUG decyzją z [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2014 r. Na tę ostateczną decyzję, Skarżąca wniosła skargę, którą wyrokiem z 24 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (III SA/Gl 598/15) oddalił.

11 Prezes WUG stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2015 r., w trakcie oględzin terenu, stwierdzono prowadzenie przez Skarżącą robót geologicznych w obszarze "[...]" w S., co potwierdzono w dniu [...] czerwca 2015 r. a więc w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, nakładającej przez Prezesa WUG karę pieniężną. Natomiast decyzja z dnia [...] sierpnia 2014r., wydana w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu wylkującego roboty geologiczne była ważna i wykonalna. Nie została bowiem stwierdzona jej nieważność, nie zostało również wstrzymane jej wykonania, natomiast Skarżąca w obszarze "[...]", nadal prowadziła roboty.

12 Podkreślił, że decyzja z dnia [...] września 2014r. wydana w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, wstrzymywała ruch zakładu "A.", ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla tego zakładu, jego pracowników i środowiska na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g.

13 Bezpośrednie zagrożenie dla zakładu "A.", jego pracowników i środowiska wynikało bowiem w szczególności z niezgodnej z koncesją nr [...] i "Projektem robót geologicznych na rozpoznawanie złoża [...] w obszarze "[...]"", stanowiącym załącznik do wniosku o udzielenie koncesji nr [...], lokalizacji upadowej badawczej, a także wykonywania dowierzchni wentylacyjnej, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B., która nie została ujęta w/w dokumentach. Z koncesji nr [...] oraz Projektu wynikało, że jedynym połączeniem projektowanych podziemnych wyrobisk z powierzchnią miała być upadowa badawcza o długości ok. 150 m. W koncesji nr [...] i Projekcie przewidziano więc wykonanie tylko jednego wyrobiska łączącego powierzchnię z pokładem [...], tzn. wymienionej upadowej.

14 Projektowana upadowa badawcza powinna być wykonana na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w S. W projekcie robót geologicznych, nie ujęto wykonywania dodatkowej dowierzchni wentylacyjnej z powierzchni terenu do pokładu [...]. Nadto, wykonywany wkop służący, budowie wyrobiska górniczego, znajduje się na działce nr [...], w odległości około 310m - 460m, od wlotu upadowej badawczej, ustalonego w Projekcie. Natomiast na działce nr [...], wskazanej w projekcie, jako miejsce wykonywania wlotu upadowej badawczej, nie były prowadzone żadne roboty geologiczne.

15 Nadto, wykonywanie robót systemem odkrywkowym, niezgodnie z koncesją nr [...] i projektem, spowodowało, że krawędź wkopu znalazła się w odległości ok. 14,5m od lewego brzegu rzeki B., co stwarzało bezpośrednie zagrożenie wdarcia wody dla zakładu "A.", jego pracowników i środowiska naturalnego.

16 Skarżąca nie posiadała również zatwierdzonego planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, nie zgłosiła zamiaru rozpoczęcia robót geologicznych właściwemu organowi nadzoru górniczego, nie posiadała zezwolenia kierownika ruchu zakładu na oddanie do ruchu maszyn i urządzeń, za pomocą których prowadzone były roboty geologiczne, nie przedstawiła umowy zawartej z "podwykonawcą" robót, określającej sposób organizacji pracy wraz ze schematem organizacyjnym i dodatkowymi ustaleniami zapewniającymi bezpieczne wykonywanie robót, nie posiadała dokumentów dotyczących zagrożeń naturalnych, w szczególności opisanego wyżej zagrożenia wodnego, związanego z położeniem wkopu w niewielkiej odległości od rzeki B.

17 Zaistnienie powyższych naruszeń potwierdzono podczas kontroli dokonanej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach, w dniu [...] listopada 2014 r., z której sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Wykonana kontrola wykazała dalsze wykonywanie robót geologicznych przez Skarżącą, na działce nr [...], zamiast na działce nr [...] w S., wskazanej w koncesji nr [...]. Trwały również roboty w zakresie pogłębiania wkopu ziemnego i montażu elementów żelbetowych. Od dnia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2014 r., wymiary wkopu szerokoprzestrzennego na działce nr [...] uległy powiększeniu. Stwierdzono również, że odległość górnej krawędzi wkopu od koryta rzeki B. zmniejszyła się z 14,5m do 10,0m i nie można wykluczyć utraty stabilności skarpy.

18 Informacje te znalazły potwierdzenie w ustaleniach dokonanych przez pracowników WUG w toku, wszczętego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Skarżącą. Prowadzenie róbót zostało bowiem potwierdzone w trakcie dokonanych oględzin, w dniu [...] czerwca 2015 r.,co zostało udokumentowane w formie zdjęć, stanowiących załącznik do protokołu oględzin.

19 Prezes WUG podkreślił, w związku z tym, że jeżeli decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. wydaną w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, wstrzymano ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne, to do czasu usunięcia niezgodności, prowadzenie robót geologicznych w tym zakresie stanowi niewykonanie w/w decyzji organu nadzoru górniczego.

20 Skarżąca prowadziła natomiast nadal roboty geologiczne, w obszarze "[...]" w S., niezgodnie z ustaleniami koncesji nr [...] oraz Projektu, wykonywała roboty geologiczne w granicach działki nr [...], zamiast na działce nr [...] w S., niezgodnie z koncesją nr [...].

21 Prezes WUG podkreślił, że przesłanką do wydania decyzji, na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.g. było również niespełnienie warunków upoważniających do wznowienia ruchu zakładu. Warunkiem wznowienia ruchu zakładu "A.", było doprowadzenie do zgodności prowadzonych prac z koncesją oraz projektem robót geologicznych. Warunkiem wznowienia ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, sformułowanym w oparciu o regulację art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw z art. 170 ust. 2 p.g.g. było natomiast doprowadzenie do zgodności prowadzonych prac z koncesją oraz projektem robót geologicznych. Natomiast warunek wznowienia ruchu zakładu, polegający na doprowadzeniu do zgodności prowadzonych prac z ustaleniami koncesji nr [...] oraz projektu, w zakresie lokalizacji upadowej badawczej i wykonywania dowierzchni wentylacyjnej, nie został spełniony w okresie pomiędzy dniem [...] sierpnia 2014 r. i [...] czerwca 2015 r. Nie nastąpiło bowiem doprowadzenie do zgodności prowadzonych prac z koncesją oraz projektem robót geologicznych.

22 Natomiast zmiana projektu, nastąpiła dopiero decyzją Minister Środowiska z [...] grudnia 2015 r., zatwierdzającą dodatek do projektu. Tym samym dopiero z dniem [...] grudnia 2015 r. został spełniony, warunek wznowienia ruchu zakładu "A.", polegający na doprowadzeniu do zgodności prowadzonych prac z ustaleniami koncesji nr [...], gdyż z tym dniem nastąpiła realizacja warunku wznowienia ruchu zakładu "A.", wstrzymanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. wydanej w przedmiocie wstrzynania ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne

23 Tym samym uznał, że zaistniały przesłanki określone w art. 175 ust 1 pkt 2 lit. b) p.g.g., a Prezes WUG był zobowiązany do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. uwzględniając zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe.

24 Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej Prezes WUG uwzględnił możliwości finansowe Skarżącej. Dopuścił dowód z "Rachunku Zysków i Strat", za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., "Bilansu", sporządzonego na dzień 31 grudnia 2014 r. oraz "Rachunku przepływów pieniężnych" za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., przekazanych przez Skarżącą potwierdzające, że przychody, osiągnięte ze sprzedaży produktów w roku kalendarzowym 2014 wyniosły 276.637,72 zł. W oparciu o oświadczenie Skarżącej ustalił, że poniosła ona stratę bilansową w kwocie 137.530,19 zł.

25 Prezes WUG wskazał również, że zgodnie z art. 175 ust. 3 pkt 1 p.g.g. tj. karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorcę w wysokości do 3% przychodu ukaranego podmiotu, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym. W związku z tym wyliczył, że stanowi to kwotę 8.299,13 zł. Uwzględnił przy tym wysokość kapitału zakładowego równego 500.000 zł oraz znikomy wpływ naliczonej kary na wskaźniki płynności finansowej i stwierdził, że samo poniesienie straty bilansowej nie stanowi podstawy do nałożenia kary w niższej wysokości.

26 Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017r. Sąd I instancji, oddalił skargę kasacyjną.

27 Wskazał, iż stosownie do art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b) p.g.g. Prezes WUG nakłada, w drodze decyzji, karę pieniężną na przedsiębiorcę, który nie wykonuje decyzji organu nadzoru górniczego, wstrzymującej w całości lub w części ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń, ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, oraz określającej warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń.

28 Podkreślił, iż Skarżąca od [...] listopada 2013r. posiadała koncesję nr [...] Ministra Środowiska na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]" w S. Była więc przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów p.g.g. i prowadziła ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne, zakładu "A." (art. 6 ust. 1 pkt 17a p.g.g.), do których znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego (art. 86 p.g.g.). Koncesja powyższa została cofnięta decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r.

29 Uznał, że w konsekwencji wskazanych przez Prezesa WUG okoliczności, decyzja z [...] sierpnia 2014r. pozostaje w obrocie prawnym, wywołując określone nią skutki w postaci wstrzymania ruchu zakładu. Natomiast jak wynika z zebranego materiału dowodowego, to jest wizji lokalnej z dnia [...] sierpnia 2014r., oględzin, dokumentacji zdjęciowej, Skarżąca nadal prowadziła roboty geologiczne w obszarze "[...]" w S. niezgodnie z ustaleniami koncesji nr [...] oraz projektu, wykonywała roboty geologiczne w granicach działki nr [...], zamiast na działce nr [...] w S., zgodnie z koncesją nr [...]. Powyższe potwierdziła analiza porównawcza zdjęć satelitarnych tego obszaru z dnia [...] czerwca 2013 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] września 2015 r., [...] grudnia 2015 r., a także zdjęcia wykonane podczas kontroli i oględziny terenu zakładu "A.". Za nie zasadne więc uznał stanowisko Skarżącej, iż nie prowadziła ona ruchu zakładu.

30 W efekcie uznał, że organy zasadnie stwierdziły, że lokalizacja, sposób wykonywania oraz zakres robót związanych z rozpoznawaniem złoża kopaliny ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ich prowadzenia. Wykonywanie robót systemem odkrywkowym, niezgodnie z koncesją nr [...] i projektem, spowodowało, że krawędź wkopu znalazła się w odległości ok. 14,5m od lewego brzegu rzeki, co stwarzało bezpośrednie zagrożenie wdarcia wody dla zakładu "A.", jego pracowników i środowiska naturalnego, a prowadzenie robót w miejscu innym, niż ustalony w Projekcie, zwłaszcza przy niezabezpieczeniu skarpy wkopu w tym rejonie, groziło jej osuwaniem się, a w konsekwencji wdarciem się wody do wyrobisk zakładu "A.", co z kolei może zagrażać bezpieczeństwu pracowników, jak również stateczności gruntu w jego otoczeniu.

31 Tak więc, jeżeli prawomocna decyzja z dnia [...] sierpnia 2014r. wstrzymywała ruch zakładu "A.", to Skarżąca winna była się do nakazu dostosować.

32 Zauważył przy tym, że badanie prawidłowości w/w decyzji jest poza granicami niniejszej sprawy, a istotne i kluczowe znaczenie ma fakt funkcjonowania jej w obrocie prawnym i nakaz z niej wynikający.

33 Uznał również, że warunek wznowienia ruchu zakładu "A.", polegający na doprowadzeniu do zgodności prowadzonych prac z ustaleniami koncesji nr [...] oraz projektu, w zakresie lokalizacji upadowej badawczej i wykonywania dowierzchni wentylacyjnej, nie został spełniony, w kontrolowanym przez organ okresie. Zmiana projektu w zakresie lokalizacji oraz szczegółowy zakres i harmonogram prac geologicznych nastąpiła dopiero decyzją Minister Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r., zatwierdzającą dodatek do projektu.

34 Nie budziło więc wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia powyższych okoliczności, na organie nadzoru górniczego ciążył obowiązek wydania decyzji wymierzającej przedsiębiorcy karę pieniężną.

35 Tym samym, za zasadne uznał nałożenie na Skarżącą kary, a jej wysokość za adekwatną do wymogów art. 175 ust. 3 i 4 p.g.g., co organ uzasadnił w zaskarżonej decyzji.

36 Od powyższej decyzji skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości.

37 Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, oraz zwrot kosztów wedle norm przepisanych.

38 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

39 1. art. 6 pkt 17a, art. 86, art. 105 ust. 2 pkt 2 w zw. z 175 ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.g.,

40 2. art. 7 oraz 77 k.p.a.,

41 3. art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm.,dalej: p.p.s.a.),

42 4. art. 141 § 4 p.p.s.a.,

43 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, pkt c, a także pkt 2 p.p.s.a.,

44 6. art. 170 p.p.s.a.

45 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie tak sformułowanych zarzutów.

46 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezez WUG wniósł o jej oddalenie.

47 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

48 Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

49 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

50 Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się nie uzasadniona.

51 Podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wywraźne podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04, z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04),

52 Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Tak więc, w uzasadnieniu należy wskazać nie tylko, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale także na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy wskazać nie tylko przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji ale także wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, a więc na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych.

53 Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Nie jest bowiem uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie były przyczyną przedstawienia danego zarzutu, czy też domyślania się intencji strony.

54 Wskazanie w/w uwag było konieczne ze względu na sposób w jaki została sformułowana skarga kasacyjna. Skarżąca oparła bowiem skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., nie odróżniając jednak, które z zarzucanych naruszeń stanowiły naruszenie prawa materialnego, a które stanowiły naruszenie norm prawa procesowego jak też nie wskazaując, czy naruszenie to polega na ich błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu.

55 Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, oraz mając na uwadze to, że zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie stanowią całość, dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w takim zakresie w jakim pozwala na to argumentacjia zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

56 Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, zauważyć

57 należy, że Skarżąca formułując zarzuty naruszenia art. 6 pkt 17a, art. 86, art. 105 ust. 2 pkt 2 w zw. z 175 ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.g., jak też art.145 § 1 pkt 1 lit. a, pkt c, a także art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a..,oraz art.1 p.p.s.a., wskazywała, że nie jest

58 zakładem górniczym, ani zakładem, w rozumieniu art. 6 ust. 17a i 18 p.g.g., a w konsekwencji nie można odnosić do niej wymagań określonych w art. 175 p.g.g., bowiem prowadzi jedynie roboty geologiczne polegające na rozpoznawaniu złóż kopalin. Nie można do Skarżącej zastosować, w związku z tym, odpowiednio przepisów wskazanych w decyzji z mocy art. 86 p.g.g.

59 W związku z powyższym należy przypomnieć, że w dniu [...] sierpnia 2014r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego wstrzymał ruch zakładu, wykonującego roboty geologiczne na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g. ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla tego zakadu jego pracowników i środowiska.

60 Decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu. Skarżąca nie wniosła od niej odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna, z dniem [...] września 2014.

61 Tak więc, Skarżąca winna była zastosować się do nakazu wypływającego z w/w decyzji, natomiast rozważanie kwestii, czy Skarżącej przysługuje przymiot zakładu w rozumieniu art. 6 ust. 17a p.g.g., pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i mogło być rozważane na etapie podjęcia decyzji o wstrzymianiu ruchu zakładu. Nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej jest bowiem konsekwencją nie zastosowania się do nakazu wstrzymania ruchu zakładu.

62 Należy bowiem podkreślić, iż obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej wskazanej w art. 175 ust. 1 pkt 2 p.g.g. ma charakter sankcyjny. Ich źródłem jest decyzja wydawana, na podstawie art. 171 p.g.g., przez właściwe organy administracji publicznej w związku ze sprawowaniem nadzoru nad działalnością górniczą. Są to decyzje o charakterze nadzorczym typu sankcyjnego, związane z

63 odpowiedzialnością administracyjną, których wydanie musi być poprzedzone stwierdzeniem naruszenia przez dany podmiot ciążących na nim obowiązków. Poprzez zastosowanie bowiem art. 175 ust. 1 pkt 2 ustawodawca zabezpiecza wykonanie decyzji zobowiązujących, wydanych przez organy nadzoru górniczego poprzez instrument odpowiedzialności administracyjnej ( K. Karpus Komentarz do art.175 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, Lex, B. Rakoczy (red.), Grzegorz Klimek, Joanna Maciejewska, Małgorzata Szalewska, Michał Tyburek, Martyna Walas – monografia WK "Wybrane problemy prawa geologicznego i górniczego")

64 Dodać należy, że Skarżąca wskazywała, że prowadziła roboty geologiczne jedynie w zakresie rozpoznawania złóż węgla kamiennego. Natomiast, jej zdaniem, aby przypisać Skarżącej przymiot zakładu, winna ona zgodnie z przesłankami określonymi w art. 86 p.g.g. prowadzić dzialalność w zakresie robót geologicznych służących zarówno poszukiwania i rozpoznawaniu złóż węgla kamiennego.

65 Zgodnie z art. 86 p.g.g. do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz poszukiwaniu i rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także robót geologicznych służących innym celom wykonywanych z użyciem środków strzałowych albo wykonywanych na głębokości większej niż 100 m, albo wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą robót podziemnych albo metodą otworów wiertniczych, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego.

66 Przepis ten należy, wbrew twierdzeniom Skarżącej, rozumieć w ten sposób, że przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu należy stosować odpowiednio zarówno do robót geologicznych służących poszukiwaniu złóż kopalin, jak też do robót geologicznych służących rozpoznawaniu złóż kopalin. Oznacza to, iż odpowiednie zastosowanie w/w przepisów jest możliwe również, co podmiotu którego działalności polega tylko na rozpoznawaniu złóż kopalin, z pominięciem robót polegających na poszukiwania tychże złóż. Przepis ten odnosi się do przedmiotu prowadzonej działalności a nie do podmiotu prowadzącego tę działalność. Tak więc, do każdego zakładu będącego zakładem, który jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie, w postaci zespołu środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności określonej w art. 86, a więc polegającej na wykonywaniu robót geologicznych służących poszukiwaniu złóż kopalin, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego, a więc również art. 175 ust. 1 pkt 2 p.g.g.

67 Wskazać przy tym należy, iż Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2014r., wydanej w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne Jednakże wyrokiem z dnia 24 września 2015r., III SA/Gl 598/15, skarga ta została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a wyrokiem z dnia 21 marca 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, co jest znane składowi tego Sądu z urzędu.

68 Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazać należy, że art. 77 k.p.a. posiada jednostki redakcyjne (paragrafy). Skarżąca nie sprecyzowała, którego konkretnie przepisu dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, co stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej i ogranicza zakres przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. Obowiązkiem Skarżącej jest bowiem, jak już wskazano podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej.

69 Wadliwość zgłoszonej podstaw kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie bowiem ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną.

70 Skarżąca natomiast formułując powyższy zarzut, uchybiła wymogom o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., nie uzasadniając powyższego zarzutu, ograniczając się do stwierdzenia nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wskazania, że Prezes WUG przyjął błędnie, iż uchybienia zarzucane Skarżącej, doprowadziły do powstania stanu zagrożenia, co jest oceną dowolną i nie znajduje uzasadnienia. W związku z powyższym należy wskazać, iż kwestia ta pozostaje poza przedmiotem tej sprawy i mogła być rozważana na etapie podjęcia decyzji o wstrzymianiu ruchu zakładu.

71 Nie zasadny okazał się również, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zawarł bowiem w uzasadnieniu argumentację, co do wysokości wymierzonej kary. Natomiast zarzuty Skarżącej odnoszące się do ponoszenia nakładów w ramach koncesji nr [...] i znikomej możliwości ich odzyskania, winna być podniesiona poprzez sformułowanie zarzutów naruszenia innych przepisów postępowania, czego Skarżąca nie uczyniła.

72 Nie zasadne okazały się również zarzuty dotyczące odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącej w zakresie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

73 Wystąpienie bowiem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym jest uprawnieniem, z którego Sąd korzysta gdy ma wątpliwości co do konstytucyjności przepisu. Gdy ich nie ma, nie może być do tego zmuszony wnioskiem Skarżącej, skoro przewidziana art. 193 Konstytucji RP instytucja pytania prawnego nie daje Skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją (wyrok NSA z dnia 12.10.2017, I OSK 3262/15, LEX nr 2443969, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2013r., I SA/Bk 424/12, LEX nr 1327838).

74 Wskazać również należy, że skarga kasacyjna wskazując na naruszenie art.170 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., nie zawiera argumentacji na poparcie zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Z tego względu, zważając na poczynione uwagi, co do wymogów skargi kasacyjnej, zarzuty te nie poddają się ocenie, a tym samym nie są uzasadnione.

75 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.