Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., II GSK 387/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., II GSK 387/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Anna Robotowska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 810/09 w sprawie ze skargi K. M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 810/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę K. M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2004 r. do sierpnia 2005 r. w kwocie 14.204,42 zł.

3 Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia 12 lutego 2009 r. K. M. P. wniósł o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne należnych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą wraz z odsetkami, kosztami upomnień i kosztami egzekucyjnymi, ze względu na trudną sytuację materialną, niepozwalającą na spłacenie zadłużenia. Dodał, że jako osoba 60-letnia nie może znaleźć zatrudnienia oraz opiekuje się 90-letnią matką, której stan fizyczny ulega systematycznemu pogorszeniu.

4 Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zadłużenia w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, ponieważ zobowiązania te objęte są trwającym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. S., więc do czasu jego zakończenia istnieje potencjalna możliwość uregulowania długu. Ponadto uznał, że pomimo wystąpienia okoliczności umożliwiających umorzenie (trudna sytuacja materialna, opieka nad osobą starszą), zastosowanie tej ulgi byłoby przedwczesne, ponieważ organ już udzielił pomocy finansowej umarzając znaczną część zadłużenia w wysokości 36.288,18 zł decyzją z dnia 27 listopada 2006 r. Dodał, że z uwagi na obowiązujący dziesięcioletni okres przedawnianie roszczeń ZUS, obecna sytuacja skarżącego może ulec zmianie, np. poprzez uzyskanie emerytury będzie możliwa spłata choćby części długu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ utrzymał swoje stanowisko zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę uznając, że organ prawidłowo uzasadnił, dlaczego zbyt wczesne byłoby pozytywne rozpatrzenie wniosku, pomimo wykazania przez skarżącego okoliczności uzasadniających umorzenie zadłużenia. Słusznie miał na uwadze wynikający z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., termin przedawnienia należności z tytułu składek, który z dniem 1 stycznia 2003 r. został wydłużony do lat 10 (z możliwością zawieszenia biegu tego terminu na czas trwania postępowania egzekucyjnego). Tym samym organ zobowiązany był wziąć pod uwagę możliwość zmiany sytuacji finansowej skarżącego w przyszłości, do czasu przedawnienia tych roszczeń ZUS. Sąd podkreślił, że skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą na przestrzeni około 7 lat nie opłacał należnych z tego tytułu składek ubezpieczeniowych, przeznaczając uzyskiwane środki finansowe na potrzeby własne. Okoliczność ta w połączeniu z faktem, że skarżący otrzymał już pomoc w postaci umorzenia zadłużenia za okres od października 1999 r. do czerwca 2004 r. w kwocie 36.288,18 zł decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. powoduje, że kolejna rezygnacja z możliwości zaspokojenia choćby części jego zobowiązań byłaby nieuzasadniona.

6 K. M. P. zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie, uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

7 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

8 1. niedostatecznie wnikliwe rozpoznanie przez Sąd okoliczności przedstawionych w skardze na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w której zarzucono niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy w świetle art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.,

9 2. ograniczenie kontroli administracji publicznej do zbadania zgodności z prawem wyłącznie procedury podejmowania decyzji przez organ, z pominięciem faktu, że sama decyzja narusza prawo tj. art. 5 kodeksu cywilnego i art. 8 kodeksu pracy, w myśl których nadużyciem prawa jest korzystanie z niego w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.

10 Zdaniem skarżącego, art. 5 k.c. i art. 8 k.p. mają w sprawie zastosowanie, ponieważ zapobiegają one nadużyciu prawa w sytuacjach, gdy organ wydający decyzję opiera się na dyspozycji przepisów zezwalających na wydanie decyzji niekorzystnej dla skarżącego. Poza tym, nieskorzystanie z prawa do umorzenia w jego sytuacji jest sprzeczne ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem art. 28 u.s.u.s. Korzystniejsze dla organu i państwowych funduszy celowych byłoby umorzenie zadłużenia skarżącego, ponieważ umożliwiłoby mu to zarejestrowanie nowej, dochodowej działalności gospodarczej na własny rachunek, z której opłacałby nowe składki jak i podatki. Zdaniem skarżącego, gdyby wydana w dniu [...] lipca 2009 r. decyzja była dla niego pozytywna, to po około trzech miesiącach odprowadzałby już odpowiednie składki ZUS i do czasu uzyskania przez niego prawa emerytalnych w lutym 2014 r. suma tych składek wielokrotnie przekroczyłaby kwotę obecnego zadłużenia. Tymczasem odmowna decyzja organu pozbawiła go życiowej szansy skorzystania z tzw. pakietu antykryzysowego dla bezrobotnych spychając go do szarej strefy, poza margines społeczny. Uniemożliwienie mu przez ZUS wykonywanie pracy i odebranie mu możliwości powrotu do godnego życia wyczerpują znamiona występku "zmuszania innej osoby do określonego działania" z art. 191 § 2 kodeksu karnego. Ponadto, decyzja odmowna narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji z uwagi na nierówne traktowanie i dyskryminację w życiu gospodarczym, ponieważ jemu odmówiono umorzenia zaległości, a np. kopalniom wysokie zadłużenie umorzono.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości podkreślając, że skarżący dowolnie miesza uregulowania z zakresu prawa cywilnego (pracy) usiłując przenieść zasady współżycia społecznego na grunt postępowania administracyjnego. Poza tym, skoro skarżący przez długi okres poradzenia działalności gospodarczej (około 7 lat) nie odprowadzał należnych składek na ubezpieczenia społeczne, to brak gwarancji, że składki te będzie regulował w przyszłości. Wyliczenia potencjalnych korzyści, które wynikłyby z umorzenia zadłużenia należy uznać za puste deklaracje skarżącego. Ponadto, otrzymał on już pomoc w postaci umorzenia dużej części składek, zatem jest on w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, którym umorzenia zadłużenia odmówiono. Nie opłacając składek skarżący powinien mieć świadomość konsekwencji, z jakimi wiąże się ich przymusowe wyegzekwowanie, a odwołanie się w kontekście zaskarżonego wyroku do art. 191 § 2 k.k. jest poważnym nadużyciem wobec wierzyciela należności publicznoprawnej, który usiłuje wyegzekwować zobowiązania zgodnie z przepisami prawa i nie godzi się na ich umorzenie.

12 W odpowiedzi na zarzuty organu skarżący podniósł, że prowadząc działalność gospodarczą miał on świadomość obowiązku opłacania składek, a powodem powstania zadłużenia nie była ani jego zła wola, ani zaniedbanie. Wniosek o umorzenie długu jest dla niego warunkiem koniecznym do uzyskanie pomocy z Urzędu Pracy i z Unii Europejskiej. Jest osobą już doświadczoną w prowadzeniu działalności na własny rachunek, wie jakie są skutki nieopłacenia składek, ale ma przed sobą jeszcze wiele lat życia, i nie chce tej szansy zmarnować, a jego aktywność w sferze gospodarczej będzie korzystna nie tylko dla niego, ale dla ZUS i budżetu Państwa.

13 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

14 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

15 Skarga kasacyjna jest najbardziej sformalizowanym środkiem prawny przewidzianym w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Świadczy o tym nie tylko tzw. przymus adwokacki, lecz przede wszystkim forma, jakie pismo zwane skargą kasacyjną musi spełniać. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Bez wątpienia najistotniejszym wymaganiem formalnym skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw i wniosków zaskarżenia, które wyznaczają granice zaskarżenia. Podstawy zaskarżenia zostały sformułowane w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Warunkiem koniecznym jest więc powołanie się w skardze kasacyjnej na jedną lub obie z podstaw kasacji, określonych w art. 174 p.p.s.a., ze wskazaniem, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, czy miało wpływ na wynik sprawy i jaki.

16 W skardze kasacyjnej nie wystarczy zatem przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji, konieczne jest sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, na czym polegała jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu przepisów postępowania należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, określić na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

17 Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

18 Uwagi powyższe są istotne w kontekście sformułowania podstaw zaskarżenia rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie, czego w istocie domagał się skarżący, określając podstawy kasacji ogólnikowo, bez wskazania, czy sąd naruszył przepisy prawa materialnego czy też przepisy prawa procesowego i w jaki sposób oraz jaki to miało wpływ na treść wyroku. Sąd kasacyjny nie może dokonywać interpretacji skargi kasacyjnej w celu ustalenia rzeczywistych intencji jej autora.

19 W zarzucie wymienionym jako pierwszy w petitum skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że sąd niedostatecznie wnikliwie rozpoznał okoliczności przedstawione w skardze na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w której zarzucono niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy w świetle art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Przytoczone sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego bez wymienienia konkretnych przepisów proceduralnych, jakie w ocenie strony, Sąd I instancji naruszył, uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może oceniać prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń, jeśli skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów procesowych w postępowaniu przed Sądem I instancji. Dodatkowo Sąd kasacyjny wyjaśnia stronie skarżącej, że postępowanie egzekucyjne, które jest w toku, wyklucza możliwość zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

20 Drugi zarzut skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 5 k.c. i 8 k.p. jest całkowicie chybiony. Przepisy te zawierają tzw. klauzule generalne, które są kryteriami określającymi granice wykonywania uprawnień (praw podmiotowych) w stosunkach regulowanych przez prawo cywilne i prawo pracy. Klauzule z art. 5 k.c. i 8 k.p. nie znajdują zastosowania do prawa publicznego.

21 Do złagodzenia rygorów prawa ubezpieczeń społecznych nie stosuje się ani art. 5 k.c., ani art. 8 k.p. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają charakter przepisów prawa publicznego. Rygoryzm prawa publicznego nie może być łagodzony konstrukcją nadużycia prawa podmiotowego przewidzianą w art. 5 k.c. lub w art. 8 k.p. Zarzut ten (nadużycia prawa podmiotowego, albo czynienia ze swego prawa podmiotowego użytku niezgodnego z zasadami współżycia społecznego lub społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa) w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych musiałby być odniesiony do czynności organu, który - wydając decyzję - nie korzysta ze swoich praw podmiotowych (regulowanych prawem prywatnym - Kodeksem cywilnym lub Kodeksem pracy), lecz realizuje ustawowe kompetencje organu władzy publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych art. 5 k.c. nie ma zastosowania, zaś materialnoprawną podstawą decyzji organu mogą być tylko przepisy prawa, a nie zasady współżycia społecznego (por. orzeczenia Sądu Najwyższego: wyrok z 19 czerwca 1986 r., II URN 96/86, Służba Pracownicza 1987 nr 3; wyrok z 29 października 1997 r., II UKN 311/97, OSNAPiUS 1998 nr 15, poz. 465; wyrok z 26 maja 1999 r., II UKN 669/98, OSNAPiUS 2000 nr 15, poz. 597 - notka; wyrok z 12 stycznia 2000 r., II UKN 293/99, OSNAPiUS 2001 nr 9, poz. 321 - notka, postanowienie z 26 maja 1999 r., II UKN 670/98, niepublikowane, wyrok z 23 października 2006 r., I UK 128/06, Lex 221705 ).

22 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako całkowicie pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do postanowień art. 184 p.p.s.a.