Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r., II GSK 3829/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r., II GSK 3829/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 314/17 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę L. Z. (dalej: Skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. (dalej: SKO), z dnia [...] lutego 2017r. wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, za zajęcie pasa drogowego.

3 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

4 Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. orzekł o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej, w wysokości 610 zł, za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej ul. P., w Gorzowie Wlkp., na wysokości budynku nr [...], przypisanego adresowo do ul. S., w okresie od [...] do [...] października 2016 r.,

5 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku czynności sprawdzających w dniu [...] października 2016 r. stwierdzono, że kontener na gruz, zlokalizowany w pasie drogowym ul. P. (działka nr [...] obręb [...], Śródmieście) na wysokości budynku nr [...] przypisanego adresowo do ul S., zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Czynności sprawdzające w terenie do dnia [...] października 2016 r. potwierdziły zajmowanie pasa drogowego do tego dnia.

6 Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

7 W ocenie SKO, ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy na wysokości budynku nr [...] przy ul S. został zajęty bez zezwolenia, poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz, firmy "Z." L. Z.. Okres zajęcia i zajmowana powierzchnia została udokumentowana od [...] do [...] października 2016 r. Podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 1440, dalej: u.d.p.), który ma charakter bezwzględnie obowiązujący, jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, bez legitymowania się właściwym zezwoleniem, bowiem istotne jest to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.

8 Ustalenia poczynione przez organ I instancji pozwalały na stwierdzenie, że podmiotem, którym faktycznie zajął pas drogowy był Skarżący, gdyż to on dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, ustawiając na nim kontener.

9 SKO podkreśliło, iż odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest bowiem to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Nie może budzić wątpliwości, że to Skarżący dokonał postawienia kontenera w pasie drogowym na wysokości budynku przy ul. S. [...].

10 W złożonej skardze od powyższej decyzji, Skarżący zarzucił decyzji naruszenie :

11 - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy,

12 - art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowy wiążącej Skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener,

13 - art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych,

14 - art. 28 w zw. z art. 104 § 1 , art. 107 § 1 w z w. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania

15 - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnie i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

16 Sąd I instancji wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017r. oddalił powyższą skargę.

17 Za trafne uznał stanowisko, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, co nie oznacza, że nie można, w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, a także, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji, że to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną.

18 Rozstrzygnięcie w tej mierze, wymaga analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Bowiem, jak może wynikać z tego stosunku, na czas jego trwania, dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo zapewnia wskazanie czasu i miejsca w którym zostanie on umieszczony.

19 Z tego też względu przyjęte przez SKO zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tej czynności, abstrahujące od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. co nie wywarło jednak, zdaniem Sądu I instancji, wpływu na wynik sprawy.

20 Obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, był kontener na odpady, należący do Skarżącego, co zostało prawidłowo ustalone przez organ I instancji. Nastąpiło to w oparciu o analizę informacji zamieszczonych na kontenerze oraz wydruk danych pozyskanych z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej.

21 Skarżący dopiero w odwołaniu podniósł, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu. W treści odwołania nie wskazał jednak podmiotu, któremu udostępnił kontener zajmujący pas drogowy w okresie za który wymierzona została kara ( [...]-[...] października 2016 r. ). Do odwołania dołączył umowę najmu kontenera z dnia [...] października 2016 r. Jej przedmiotem był kontener o pojemności 2 m3, wraz z odbiorem odpadów. Umowa została zawarta na okres od dnia [...] października 2016 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniobiorcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy, z możliwością jej przedłużenia. Umowa zawierała postanowienie, iż to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienie kontenera oraz oświadczenie, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowy posiada zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji. Z treści umowy wynika, że kontener miał być podstawiony pod adresem ul. S. [...]. Analiza treści tej umowy wskazuje jednak, tylko na zbieżność miejsca posadowienia kontenera z lokalizacją zajęcia pasa bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie, a tym samym, nie mogła ona mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie dotyczyła bowiem okresu za który, w niniejszej sprawie, została nałożona kara. Nie ustalono też z , z jakim podmiotem Skarżący zawarł i na jakich warunkach, konkretną umowę w formie ustnej, w okresie od [...] do [...] października 2016 r. Skarżący nie ujawnił tego na żadnym z etapów postępowania administracyjnego.

22 Zarzuty skargi, dotyczące naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uznał za niezasadne. Wskazał, że obowiązek zebrania pełnego materiału przez organ, nie oznacza biernej postawy Skarżącego, w trakcie prowadzonego postępowania. W pewnych okolicznościach i w zależności od rodzaju dowodzonego faktu, ciężar wykazania okoliczności spoczywa na stronie postępowania, w ramach gwarantowanej jej zasady czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza gdy jest podmiotem profesjonalnym,

23 W ocenie Sądu I instancji, przedłożona umowa mogła więc, co najwyżej, stanowić dowód w zakresie typowych warunków na jakich Skarżący kształtuje swe relacje z kontrahentami, którym odpłatnie udostępnia kontenery na gruz, jednak nie była dowodem przesądzającym, kto dokonał zajęcia pasa drogowego w okresie wskazanym w kontrolowanych decyzjach.

24 Z tego tez względu SKO uznając umowę z dnia [...] października 2016 r. za nie mającą znaczenia w sprawie, dopuścił się co prawda, naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 §1, 78 § 1 i 80 k.p.a, jednakże nie w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.

25 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący zarzucając wyrokowi naruszenie na podstawie:

26 I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. norm prawa procesowego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

27 1. art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c:

28 a. w wyniku uznania postępowania organów obu instancji za prawidłowe, a poczynione przez nie ustalenia faktyczne za słuszne i utrzymanie w mocy orzeczeń tych organów, które to orzeczenia obciążone są istotnymi wadami postępowania dowodowego, w ocenie Skarżącego, mające istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania, a sprowadzających się do:

29 b. oparcia rozstrzygnięcia jedynie na domniemaniach wysnutych w oparciu o jedyny dowód jakim dysponował organ I instancji, i na jakim oparł się organ II instancji, co do podmiotu zobowiązanego oraz czasookresu tej odpowiedzialności,

30 c. ustaleniu, że ze zdjęcia z dnia [...] października 2016 r. oraz z dnia [...] października 2016 r. wysnuć można założenie ciągłości zajmowania pasa drogowego między tymi datami, co nie odpowiada rzeczywistości,

31 d. nieprzeprowadzeniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie,

32 e. niewystosowaniu wezwania do Skarżącego z naruszeniem art. 50 k.p.a, w zw. z art. 7, art. 9 oraz art. 8 k.p.a., w którym organ (obu instancji) zwróciłby się o udzielenie wyjaśnień, informacji,

33 f. dokonaniu swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o znikomy materiał dowodowy i wysnute na jego podstawie, niepotwierdzone i abstrahujące od rzeczywistości (w tym także znanego organom charakteru prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej),

34 g. naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania obligującej tenże organ do powtórnego badania sprawy w jej całokształcie, w tym także ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy przykładowo przedstawionej umowy, która uprawdopodobniała stosunek prawny łączący Skarżącego z jego kontrahentem także wcześniej, lecz w oparciu o prawnie dopuszczalną ustną umowę między stronami, oraz wskazywała treść tego stosunku, wyjaśniając jednocześnie istotę dysponowania spornym kontenerem, w okresie wskazanym w decyzji organu I instancji.

35 h. nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny i wyczerpujący, nie uwzględnienia dowodów wskazywanych przez stronę, nie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchań świadków w osobach pracowników strony, jego kontrahenta i wyjaśnienia w konsekwencji spornych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych, z których organ wyciąga negatywne konsekwencje wobec strony, które to uchybienia mają charakter oczywisty i stanowiły podstawę uchylenia orzeczeń organów obu instancji w innych, analogicznych i rozpatrywanych równolegle sprawach Skarżącego, i które powinny były doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w celu ponownego, dokładnego, i utrwalonego w aktach sprawy w sposób i odpowiadający przepisom prawa procesowego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych,

36 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 i art., 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 8 k.p.a. oraz z art. 7 i art. 9 k.p.a., poprzez jego błędną subsumpcję i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu nie zawierało wyjaśnienia, iż Skarżący został uznany za stronę i potencjalnie uznany za zobowiązanego, co czyni te czynności wadliwymi, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy wyciągania wobec strony negatywnych skutków prawnych, w tym wysnuwania żądania aktywnego uczestniczenia w postępowaniu a tym samym zastępowania aktywności dowodowej organu,

37 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zawiązku z art., 8 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i oddalenie skargi, ze wskazaniem, m. in. że to Strona powinna wykazać aktywność dowodową, podczas gdy Sąd nie dostrzegł zupełnej nieaktywności, całkowitej bierności organów w toku całego postępowania,

38 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 136 oraz art. 138 § 1 piet 1 k.p.a. a także w powiązaniu z art. 9 i 8 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał żadnej aktywności dowodowej, nie uczynił zadość ciążącym również na nim obowiązkom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy podmiot wskazany w przedstawionej tytułem przykładu umowie nie jest podmiotem, z którym w spornym okresie Skarżącego łączył stosunek obligacyjny wykreowany w formie ustnej, co oceniać powinien był także w kontekście pozostałych spraw, które do tego organu wpłynęły w tym samym czasie, i do każdej dołączano tytułem przykładu umowę właśnie z takim (właściwym dla sprawy) kontrahentem, ani nie podjął żadnej innej czynności dowodowej, zaś dostrzeżenie tych nieścisłości i bierności organów w odniesieniu do całego postępowania dowodowego, od samego jego początku i poprzestaniu jedynie na tak skąpym materiale dowodowym (gdzie jak wynika z wykładni zastosowanego przepisu prawa materialnego, potencjalna złożoność problemu wymagała głębszej analizy, a organ dodatkowo od początku działał w mylnym przeświadczeniu, co do znaczenia tego przepisu) obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.,

39 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 u.p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej, kompletnej oceny materiału dowodowego, którym dysponował, i w istocie dokonując takiej oceny za ten organ, poprzez ocenę (dokonaną po raz pierwszy w toku całego postępowania sądowo - administracyjnego) wartości dowodowej przedłożonej przez stronę umowy i jej znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, co stanowi o przekroczeniu kompetencji określonych przez art. 1 § 2 u.p.u.s.a. oraz art., 134 § 1 i art., 135 p.p.s.a. wyznaczających zakres kompetencji i granice postępowania sądu administracyjnego i uprawniających go jedynie do kontroli legalności działania organu (a nie dokonywania własnych ustaleń), oraz naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która obliguje do oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz oceny czy dana okoliczność została udowodniona, organ odwoławczy jako ostatnie ogniwo tego postępowania, rolą sądu było ocenić, czy organ dokonał tej oceny dowodu, i czy ewentualnie jest ona (ta ocena) zgodna z prawem,

40 6. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez jego odmowę zastosowania w świetle wskazanych braków postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ, a które to nieprawidłowości powinny stanowić bezwzględną przyczynę uchylenia zarówno decyzji organu II jak i I instancji, a także w związku z błędną wykładnią i nieprawidłowym zastosowaniem przepisów u.d.p.,

41 7. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie orzeczenia oddalającego skargę w kontekście rażących naruszeń prawa przez organy obu instancji polegających na odmowie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnej weryfikacji stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, odmowie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zatem oparcie przez Sąd swojego rozstrzygnięcia na niepełnym, nierzetelnym materiale dowodowym;

42 8. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.- poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi w oparciu o nieprawidłowo, bo w sposób niezupełny i niewyczerpujący ustalony przez organy stan faktyczny, który Sąd uznał za prawidłowy i odpowiadający rzeczywistości.

43 II. naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., norm prawa materialnego (pozostające w bezpośrednim związku z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie- wynikające z istotnych błędów postępowania dowodowego - wobec Skarżącego, podczas gdy organy nie wykazały - zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § oraz art. 80 k.p.a. - w sposób nie budzący wątpliwości, iż to właśnie na nim spoczywa sporna odpowiedzialność administracyjna.

44 Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ( art. 188 p.p.s.a.) oraz zarządzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

45 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

46 Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

47 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

48 Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

49 Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

50 Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, Skarżący w części wstępnej skargi kasacyjnej wskazał, w sposób bardzo rozbudowany, na naruszone jego zdaniem, przepisy postępowania, jednakże w jej uzasadnieniu nie odniósł argumentacji tam zawartej do konkretnych zarzutów wskazanych w części wstępnej skargi kasacyjnej.

51 Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżący zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 oraz art. 80 k.p.a., który to zarzut został określony w punkcie I.

52 W ramach tego zarzutu Skarżący podnosił, iż organy w sposób nie odpowiadający rzeczywistości, ustaliły zajęcie pasa drogowego, w sposób ciągły, w dniach od [...] października 2016r. do dnia [...] października 2016r.

53 Otóż, jak wynika z zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż zarówno w dniu [...] października 2016r. jak i w dniu [...] października 2016r. pas drogowy był zajęty przez kontener stanowiący własność Skarżącego, co zostało udokumentowane zdjęciem i notatką służbową. Formułując powyższy zarzut, Skarżący nie zauważa, iż organ udokumentował, co znalazło odzwierciedlenie w aktach administracyjnych w postaci notatki i zdjęcia, zajęcie pasa drogowego również w dniu [...] kwietnia 2016r. Uzasadnia to twierdzenie, iż pas drogowy był zajęty w sposób nieprzerwany, we wskazanym przez organ terminie.

54 Natomiast twierdzenie Skarżącego, o braku dowodu, na nieprzerwane zajmowanie pasa drogowego, w świetle tych okoliczności nie jest uzasadnione. W sytuacji gdy Skarżący twierdzi, iż pas drogowy nie był zajmowany w sposób ciągły, w powyższym okresie, winien wskazać na okoliczności świadczące na wadliwości oceny organu w tym względzie, czego jednak nie uczynił. Nie sposób bowiem, dla wykazania zajmowania pasa drogowego przez wskazany okres, wymagać od organu dokumentowania tego faktu, w sposób ciągły i permamentny, przez cały okres zajmowania pasa drogowego.

55 Nie zasadny okazał się również zarzut, nie wezwania Skarżącego do udzielenia wyjaśnień, co skutkowało naruszeniem art. 50 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a.,

56 Zauważyć należy, że Skarżący nie wskazał której z jednostek redakcyjnych art. 50 k.p.a. dotyczy powyższy zarzut. Nadto, dołączył do odwołania, jak wskazał przykładową umowę, zawartą w formie pisemnej, jako potwierdzenie, że zawiera umowy z kontrahentami, na warunkach tam określonych. Jednocześnie sugerował, iż umowa co do kontenera, umieszczonego w pasie drogowym w tej sprawie, zawarł w formie ustnej. Z wywodów Skarżącego zawartych w odwołaniu nie wynika natomiast, iż umowa ta została zawarta z kontrahentem, którego dane widnieją na przykładowej umowie dołączonej do odwołania. Dopiero w skardze kasacyjnej podniósł, iż umowa ta była tożsama co do kontrahenta, z umową zawartą na dostawę kontenera w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji, brak jest podstaw do czynienia zarzutu, iż organ nie wezwał Skarżącego do wskazania podmiotu i jego danych, z którym Skarżący zawarł umowę.

57 Niewątpliwie, Skarżący wiedział od początku postępowania, z jakim podmiotem zawarł umowę. Z tego też względu, o ile zmierzał do wykazania swoich twierdzeń winien wskazać na dane kontrahenta, tak aby organ miał możliwość określenia dowodu, który byłby niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy Skarżący nie wnosi w tym względzie wniosków dowodowych, wskazuje na przykładową umowę zawieraną z kontrahentami nie wskazując, iż podmiot ten jest też stroną umowy dotyczącej zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie, nie sposób obarczać organu, wskazanym przez Skarżącego obowiązkiem. Oznaczałoby to bowiem, że organ ma nie tylko obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), ale również obowiązek poszukiwania dowodów celem wykazania twierdzeń Skarżącego i zwolnienia go od odpowiedzialności, w sytuacji całkowitej jego bierności, gdy dane tego podmiotu są mu znane.

58 W tym kontekście za nieuzasadniony należało uznać zarzut, wskazany w ramach naruszenia powyższych przepisów, nie uwzględnienia dowodów przedstawianych przez Skarżącego, czy też nie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym przesłuchania świadków, w osobach pracowników Skarżącego i jego kontrahenta. Skarżący bowiem nie zaoferował żadnych dowodów i danych dotyczących tych dowodów, które umożliwiłyby ich przeprowadzenie.

59 Nie można natomiast organu obciążać nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów. To bowiem wiedza posiadana przez Skarżącego, a przekazana organowi mogłaby uczynić możliwym przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, pracowników Skarżącego, jak również przeprowadzenie dowodów z zeznań kontrahenta Skarżącego, na rzecz którego w/w kontener był postawiony do dyspozycji.

60 Brak jest również podstaw do twierdzenia, iż postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, przeprowadzono z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, (art. 15 k.p.a.). Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co nie znaczy, że w przypadku, gdy SKO oparła swoje ustalenia o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed sądem I instancji, a Skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie innych dowodów, została naruszona zasada określona w art. 15 k.p.a.

61 Skarżący podnosi również, iż organ winien dokonywać oceny w kontekście innych spraw które wypłynęły do organu w tym samy czasie. Skarżący jednak nie wskazuje w skardze kasacyjnej, sygnatur spraw, na które się powołuje. Z tego też względu ocena tego zarzutu nie jest możliwa.

62 W tym stanie rzeczy nie są również zasadne jest zarzuty określone w punktach I.3, i I.4, I.6, I.7 i I.8.

63 Nie zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 4 i art. 10 § 1 w zw. z i art. 7 art. 8 oraz art. 9 k.p.a., określony w punkcie I.2. Wbrew twierdzeniom Skarżącego zarówno zawiadomienie o wszczęciu postepowania, jak i o jego zakończeniu zawierało jasne informacje, iż Skarżący jest stroną postępowania. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ powołał się na art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. które dotyczą stron postępowania, a w treści wskazał w sposób jednoznaczny, iż Skarżącemu jako stronie przysługuje prawo wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, bądź przedłożenia dowodów w sprawie mogących mieć wpływ na przebieg postępowania. Również zawiadomienie o zakończeniu postępowania zawierało powołanie się na art. 10 § 1 k.p.a. jak i art. 41 k.p.a. które odnoszą się do strony, jak również informację o możliwości zgłoszenia dowodów, czy woli przeprowadzenia dodatkowego postepowania dowodowego.

64 Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 u.p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. określony w punkcie I.5.

65 Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, wbrew twierdzeniom Skarżącego organ ten dokonał oceny zgromadzonego i dostępnego w sprawie materiału dowodowego, w tym również przedłożonej przez Skarżącego przykładowej umowy. Uznał jednakże, iż umowa ta jest nieprzydatna dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dla ustalenia strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego umowa nie ma znaczenia. Natomiast dokonanie oceny, rozbieżnej ze poglądami Skarżącego, nie może być uznane za jej brak.

66 Brak jest również podstaw do uznania, iż Sąd I instancji przekroczył swoje kompetencje uznając, iż umowa powyższa może kształtować stan faktyczny sprawy, bowiem dokonał oceny wpływu stosunku cywilnoprawnego na ustalenie podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy. Sąd nie dokonywał w tym względzie własnych ustaleń, a ocenił jedynie hipotetyczny wpływ powyższych okoliczności na wynik sprawy. Uznał przy tym, iż zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy", przyjęte przez organ nie wywarło wpływu na wynik sprawy.

67 Nie zasadny okazał się również zarzut błędnego zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, określony w punkcie II.

68 Podkreślić bowiem należy, że niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych (w tej sprawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.) pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie ( wyrok NSA z dnia 06.04.2005 r., sygn. FSK 692/04,niepubl., oraz w wyrok NSA z dnia 13.10. 2004 r., sygn., FSK 548/04, niepubl.), Tak więc, nie podważenie oceny legalności działania organu, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia prawa materialnego.

69 Skarżący natomiast nie podważył ustaleń stanu faktycznego, a więc faktu zajmowania pasa drogowego przez Skarżącego. Nie przedstawił bowiem dowodów z których wynikałoby, iż zajęcia pasa drogowego dokonał inny podmiot. Z ustaleń tych natomiast wynika, że pas drogowy był zajmowany w dniach [...] do [...] października 2016 roku, przez Skarżącego.

70 W tym stanie rzeczy Sąd zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.